1.2 Нормативно-правовая база социальной работы с лицами без определенного места жительства и рода занятий

Бездомность - это глобальная проблема всего человечества, поэтому чтобы преодолеть ее, нужны усилия власти международного уровня.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г., в ст. 25 закрепила положение, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам» http://ru.wikipedia.org/wiki/Всеобщая_декларация_прав_человека (дата обращения к ресурсу 15.11.2012).

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966г. и вступивший в силу 3 января 1976., зафиксировал в ст. 11, что «государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» Права граждан без определенного места жительства. Сб. судебной практики судов России / Сост. А.В. Бабушкин. - М.: 2000. - С. 6..

В данных международных документах бездомные пожилые и инвалиды не выделены в отдельную категорию, но все вышеперечисленные права имеют к ним непосредственное отношение, так как обладателями этих прав являются все люди, без исключения (с учетом, конечно, государств-участников международных договоров).

И на федеральном уровне также существует ряд документов, где бездомные не выделены в отдельную категорию, но указанные в законодательных актах права также распространяются и на них. Увеличение масштабов и углубление бездомности привело к тому, что она, как общественная проблема, не может игнорироваться ни обществом, ни властью. В такой ситуации власть предпринимает попытки если не решать эту проблему, то как-то смягчать ее, или, во всяком случае, продемонстрировать обществу свои усилия в этом направлении. Одним из способов реагирования власти на проблему является издание законов и иных нормативных актов.

В Конституции РФ в ст. 7 прописано, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» http://www.constitution.ru (дата обращения к ресурсу 13.10.2013). А ст. 40 данного закона гласит «каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами» http://www.constitution.ru (дата обращения к ресурсу 13.10.2013). Но на практике данная статья Конституции зачастую нарушается, ведь получить бесплатное жилье у государства сложно, еще сложнее его получить гражданам Российской Федерации без определенного места жительства, то есть людям, которые не имеют регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Не секрет, что в отношении бездомных пожилых людей и инвалидов часто не соблюдаются права и свободы, гарантированные Конституцией РФ: право на посильный труд, медицинское обслуживание и т.д. Так, например, эти люди часто не могут удовлетворить даже минимальные жизненные потребности (в пище, жилье и т.д.).

Подавляющее большинство бездомных инвалидов и престарелых по причине отсутствия регистрации по месту жительства лишены возможности получать пенсии, пособия и иную социальную помощь. Хотя согласно ГОСТу Р 52884-2007 «Порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам» одним из принципов является «обеспечение равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для всех граждан пожилого возраста и инвалидов»ГОСТ Р 52884-2007 http://www.stroyplan.ru (дата обращения к ресурсу 10.12.2013). Российская паспортно-регистрационная система увязывает права людей с наличием у них отметки о регистрации по месту жительства, проставляемой в гражданском паспорте. «Получение регистрации возможно только при наличии паспорта и прав на жилое помещение, что в условиях сниженной доступности жилья для большинства российского населения существенно ограничивает свободу передвижения на территории РФ. Люди без регистрации (и тем более без паспорта) оказываются исключенными из правового поля и из общества. На этих людей фактически не распространяется Конституция РФ, им недоступны все те возможности, которые доступны другим гражданам. Их не видит законодатель при разработке законов, их не видят органы власти при разработке целевых социальных программ для различных групп населения (молодежи, инвалидов и др.)» http://www.pravonadom.ru (дата обращения к ресурсу 25.09.2013). Однако паспортно-регистрационная система в России не только

является одной из основных причин массового нарушения конституционных прав граждан, но и в значительной степени определяет особенности и перспективы социально-экономического и демографического развития России, оказывая во многом негативное влияние на эти процессы.

В современном российском законодательстве, регулирующем правоотношения в сфере социальной защиты и социальной помощи, существует ряд норм, предусматривающих оказание бездомным инвалидам и престарелым различных видов социальной помощи, а также норм, направленных на профилактику перехода граждан из некоторых групп риска в категорию бездомных граждан.

Федеральный закон от 10 декабря 1995г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в ст. 3 дает определение понятия «трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно» http://www.meduhod.ru (дата обращения к ресурсу 21.10.2013). Статьей 11 этого закона среди прочих категорий населения, которым предоставляется временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания указаны и «граждане без определенного места жительства и определенных занятий» http://www.meduhod.ru (дата обращения к ресурсу 21.10.2013).

Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995г. были предусмотрены меры «по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий». Этим постановлением в п. 2 в частности было предусмотрено, что «решения о создании учреждений для лиц без определенного места жительства и занятий (домов ночного пребывания, социальных приютов, социальных гостиниц, центров и других) принимаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом потребностей соответствующих субъектов Российской Федерации» http://docs.cntd.ru (дата обращения к ресурсу 23.10.2013) . А также в п. 4 дано поручение «Федеральному фонду обязательного медицинского страхования Российской Федерации по согласованию с Министерством социальной защиты населения Российской Федерации внести предложения о введении порядка выдачи временных страховых медицинских полисов лицам, оказавшимся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» http://docs.cntd.ru (дата обращения к ресурсу 23.10.2013).

О том, как это постановление было реализовано, говорит и степень развитости сети соответствующих учреждений, и, мягко скажем, слабая изученность вопроса о существующей потребности в таких учреждениях, и отсутствие по сию пору порядка выдачи временных страховых медицинских полисов лицам, оказавшимся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий.

Одной из причин отсутствия у региональных властей особого энтузиазма в деле развития сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий было то, что частью второй п. 2 рассматриваемого постановления, расходы, связанные с созданием и содержанием указанных учреждений, были возложены на бюджеты субъектов Российской Федерации. В условиях бюджетного дефицита и наличия многочисленных и значительно более влиятельных, чем бездомные, групп перераспределения (ветераны, семьи, дети и др.) и с учетом конфликтных ситуаций, которые возникают в связи с принятием решения о создании социальных учреждений для бездомных с «оседлым» населением близлежащей территории, отсутствие у региональных властей энтузиазма в этом вопросе вполне объяснимо.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995г. «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» 8 июня 1996г. Правительством РФ было принято постановление «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий». Это Примерное положение (с изменениями от 6 июля 1999г.) «регулирует деятельность учреждений социальной помощи (домов ночного пребывания, социальных приютов, социальных гостиниц, центров социальной адаптации и других), создаваемых в системе органов социальной защиты населения для оказания социальной помощи лицам без определенного места жительства и занятий» http://base.garant.ru (дата обращения к ресурсу 22.09.2013) (п. 1). В соответствии с этим положением «основными задачами учреждения являются: предоставление временного места пребывания или ночлега лицам, оказавшимся без определенного места жительства и занятий, в первую очередь лицам пожилого возраста и инвалидам; оказание содействия в осуществлении мероприятий по социальной адаптации лиц, утративших социально полезные связи (в первую очередь лиц, освобождаемых из мест лишения свободы), к условиям жизни в обществе» http://base.garant.ru (дата обращения к ресурсу 22.09.2013) (п. 2).

Пунктами 6 и 9 указанного Примерного положения создание учреждений, их реорганизация и ликвидация, а также установление срока пребывания в учреждении (для каждого типа учреждения) были отнесены к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в, а пунктом 7 расходы, связанные с созданием и содержанием учреждений, были возложены на бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации.

Пунктом 8 Примерного положения были предусмотрены функции учреждения:

«- предоставление для временного пребывания или ночлега отдельного койко-места с комплектом постельных принадлежностей и предметами личной гигиены (мыло, полотенце);

- обеспечение талонами на одноразовое (в сутки) бесплатное питание на срок, определяемый для каждого типа учреждения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- оказание первой доврачебной помощи и проведение санитарной обработки;

- направление нуждающихся на лечение в учреждения здравоохранения;

- содействие в обеспечении нуждающихся протезами, слуховыми аппаратами, очками, протезно-ортопедическими изделиями;

- содействие в социальной адаптации к условиям жизни в обществе;

- оформление в случае необходимости в дома-интернаты;

- оказание содействия в назначении, перерасчете и выплате пенсий (в центре социальной адаптации);

- содействие в трудовом устройстве, в том числе на рабочие места в самом учреждении или создаваемых при нем подразделениях;

- содействие в оформлении документов, удостоверяющих личность;

- содействие в получении страхового медицинского полиса;

- оказание разносторонней помощи, в том числе в виде консультаций по юридическим вопросам, бытовых услуг и предоставление других видов социального обслуживания» http://base.garant.ru (дата обращения к ресурсу 12.10.2013).

В ГОСТе Р 52498-2005 «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания» учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства и занятий - это «дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации и другие.

Указанные учреждения являются государственными специализированными учреждениями социальной помощи, предназначенными для предоставления временного места пребывания или ночлега лицам, оказавшимся без определенного места жительства и занятий, в первую очередь лицам старшего возраста и инвалидам, а также для оказания содействия в осуществлении мероприятий по социальной адаптации лиц, утративших социально полезные связи (в первую очередь лиц, освобождаемых из мест лишения свободы) к условиям жизни в обществе.

В состав учреждений могут входить структурные подразделения, обеспечивающие:

- предоставление для временного пребывания или ночлега отдельного койко-места каждому клиенту с комплектом постельных принадлежностей и предметами личной гигиены;

- оказание первой доврачебной помощи, проведение санитарной обработки, направление нуждающихся на лечение в учреждения здравоохранения;

- предоставление талонов на одноразовое (в сутки) бесплатное питание;

- содействие в обеспечении нуждающихся протезами, слуховыми аппаратами, очками, протезно-ортопедическими изделиями;

- содействие в трудовом устройстве, в том числе в самом учреждении;

- содействие в оформлении документов, удостоверяющих личность;

- оказание разносторонней помощи, в том числе в виде консультаций по юридическим вопросам, бытовых услуг и предоставление других видов социального обслуживания» ГОСТ Р 52498-2005 http://www.complexdoc.ru (дата обращения к ресурсу 3.12.2013) .

В законодательствах субъектов Российской Федерации бездомные граждане часто упоминаются в различных региональных программах, направленных на решение социальных проблем. Как правило, в нормативных актах, посвященных социальной проблематике и профилактике преступности, в этой связи речь идет о развитии учреждений социальной помощи бездомным и совершенствованию их деятельности. Государственное казенное учреждение «Центр социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий» в городе Кургане является подведомственным учреждением Главного управления социальной защиты населения Курганской области, обеспечивающим реализацию социальной политики по вопросам социальной защиты лиц оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Работа учреждения нацелена на решение задач по повышению уровня и качества жизни граждан, которые по воле судьбы оказались беспомощными. В первую очередь к данной категории граждан относятся: инвалиды, престарелые граждане, которые остались без крыши над головой и без средств к существованию, эта категория граждан в большей своей части не способна к самообслуживанию. «В целях реализации поставленных задач ГУ «Дом ночного пребывания», на основании постановления Правительства Курганской области, в 2011 году было перепрофилировано в ГКУ «Центр социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий». Это позволило значительно расширить спектр оказываемых услуг, а также повысить их качество» http://www.csa-45.ru (дата обращения к ресурсу 14.10.2013).

Согласно распоряжению Правительства Курганской области был разработан План мероприятий («дорожная карта») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения Курганской области в 2013 - 2018 годах». Основной целью «дорожной карты» является обеспечением доступности существенное повышение эффективности и качества предоставления населению услуг в сфере социального обслуживания. Для достижения этой цели в период до 2018 года необходимо решить следующие задачи:

«-модернизация системы социального обслуживания, направленная на дифференцированное оказание социальных услуг населению с учетом оценки индивидуальной нуждаемости;

- привлечение к оказанию социальных услуг негосударственных организаций, волонтеров, индивидуальных поставщиков;

- внедрение независимой оценки качества предоставляемых социальных услуг;

-осуществление эффективного контроля за предоставлением социальных услуг;

- укрепление материально-технической базы государственных учреждений социального обслуживания населения Курганской области;

- сокращением очередности в психоневрологические интернаты Курганской области;

- развитие станционарно-замещающих технологий, социального сопровождения;

- утверждение единых требований в части определения нагрузки на социальных работников». http://www.kurganobl.ru (дата обращения к ресурсу 10.12.2013).

Данный План мероприятий касается социальной работы в различных сферах деятельности, поэтому можно сделать вывод, что реализация «дорожной карты» эффективно повлияет на улучшение работы с такой категорией граждан как инвалиды и престарелые не имеющие жилья.

Сделав анализ вышеизложенных нормативных документов, я пришла к следующим выводам: защита прав бездомных на международном уровне не выделяет бездомных престарелых лиц и инвалидов в особую категорию, как и большинство законов на федеральном уровне - в них перечислены права всех людей и граждан Российской Федерации. Доступность предусмотренных законами Российской Федерации мер социальной помощи отдельным категориям граждан для бездомных представителей соответствующих категорий определяется тем, насколько тесно механизм оказания соответствующих видов помощи увязан с местом жительства гражданина. Никакого альтернативного механизма, который позволял бы назначать государственную социальную помощь инвалидам, жертвам Чернобыльской аварии, ветеранам боевых действий другим категориям населения, не имеющим места жительства и места пребывания, законом не предусмотрено. Поэтому бездомные пожилые люди и инвалиды являются социально исключенными не только в смысле их исключения социумом (изгойства), но и в смысле их исключенности из основных механизмов реализации социально-экономических прав, предусмотренных законами и иными нормативными актами. А нормативно-правовые акты, которые непосредственно относятся к категории бездомных людей, направлены лишь на создание и развитие сетей учреждений для данной категории лиц. Это, конечно действенная мера, но недостаточная для более полного избавления от проблемы бездомности среди престарелых лиц и инвалидов.