2.1 Удосконалення нормативно-правової бази

Існуючі нормативно - правові акти щодо перебування біженців на території України дають сподівання на те, що дана категорія населення без будь - яких перешкод зможе легко підлаштуватися до українського буття. Але як і будь - де, існують проблеми законодавчого характеру, які можуть виступати перешкодою для цього.

Прийняття у червні 2001 року нової редакції Закону України «Про біженців» відкрило багато перспектив щодо перебування біженців на території України. У ньому знайшли вирішення багато юридичних проблем, що виявилися під час практичного застосування попереднього закону. Закон приведено у відповідність до Конституції України, міжнародно-правових документів із захисту прав людини, основоположного інструменту у сфері захисту біженців, яким є Конвенція ООН 1951 року про статус біженців. У ньому визначено юридичні терміни, чітко виписано процедуру розгляду клопотань про надання статусу біженця, прийняття рішення за заявами та оскарження цих рішень. Гарантії прав біженців значно розширені, водночас створено чіткий механізм протидії спробам зловживань статусом біженця.

Прийняття нового Закону -- важливий крок у забезпеченні захисту біженців в Україні відповідно до міжнародних стандартів, проте остаточне усунення законодавчих проблем у цій сфері вимагає комплексного підходу, внесення змін до багатьох інших законодавчих актів.

Порядок відрядження іноземців та осіб без громадянства за межі України регулюється статтею 32 Закону України «Про правовий статус іноземців», до якої з прийняттям згаданого закону щодо боротьби з нелегальною міграцією було внесено зміни. Новою редакцією цієї статті встановлено, що іноземець, який учинив злочин або адміністративне правопорушення, може бути відряджений за межі України. Рішення про видворення приймається також щодо іноземця, дії якого грубо порушують законодавство про статус іноземців, або суперечать інтересам забезпечення безпеки України, охорони громадського порядку. І хоча до статті введено важливу норму, згідно з якою іноземець чи особа без громадянства може оскаржити рішення про відрядження до суду, що зупиняє виконання цього рішення, біженцям не гарантується захист від вислання в країну, де існує загроза їхньому життю або свободі, хоча Законом України «Про біженців» (ст. 3) таке вислання не допускається, а принцип не вислання є основоположним у всій міжнародній системі захисту біженців.

Ще серйознішим є питання щодо забезпечення прав дітей біженців на реєстрацію та імя, якщо обоє батьків є біженцями. Відповідно до Конвенції про права дитини, кожна дитина має бути зареєстрованою одразу ж після народження (ст. 7). Однак, у пункті 3 Положення про свідоцтво про народження, затвердженого Постановою Верховної Ради України, зазначається, що свідоцтво про народження видається на дитину, яка є громадянином України або набула громадянства України. Отже, діти біженців фактично позбавляються права на реєстрацію та отримання необхідних документів, а звідси і всіх інших юридичних прав, на тій підставі, що вони не є і не набули громадянства України.

Новий Закон «Про громадянство України» вирішує також і донедавна надзвичайно гостру проблему натуралізації біженців. Біженців, які звертаються за набуттям громадянства, звільнено від необхідності подавати документ про вихід із громадянства країни походження, що було головною перешкодою для вирішення цього питання. Нині достатньо лише задекларувати свою відмову від іноземного громадянства. Не поширюється на біженців також умова набуття громадянства України як наявність законних джерел існування. Якщо набуття громадянства іноземцем можливе після пяти років його проживання в Україні, то для біженця цей термін скорочується до трьох років [7].

Усунено ще одну перешкоду до набуття громадянства біженцями. Так, за колишнім законом, оформлення документів щодо громадянства мало здійснюватися в органах внутрішніх справ за місцем постійного проживання особи. Однак біженці, відповідно до законодавства, є іноземцями, які проживають в Україні тимчасово, тобто постійного місця проживання мати не можуть. В Указі Президента України, яким затверджено Порядок провадження за заявами й поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, вказується, що особи, яким надано статус біженця в Україні, подають заяви та інші документи з питань громадянства до органів внутрішніх справ за місцем реєстрації. Тобто, проблему вирішено. Проте вона існуватиме для тих біженців, які реєстрації в органах внутрішніх справ не мають [7].

Ускладнюватиме отримання громадянства біженцями також вимога щодо підтвердження знання державної мови. У новій версії закону її помякшено. Для отримання громадянства достатньо володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, необхідному для спілкування, тобто знання мови можуть бути мінімальними. Водночас необхідних критеріїв знань не вироблено, чіткої системи тестування та оформлення відповідного документа не існує. Це означає, що посадові особи вирішуватимуть це питання на власний розсуд, отже відкриває певні можливості для зволікання з видачею відповідної довідки, а то й прямих зловживань.

Знання державної мови є, безперечно, цілком виправданою вимогою, що висувається до осіб, які прагнуть набути громадянства, у будь-якій країні світу. Проте вочевидь така вимога щодо біженців має мати певне підґрунтя, зокрема забезпечення можливості вивчення біженцями державної мови. На жаль, сьогодні держава такої можливості їм не надає. Що ж до мовних курсів, які організовуються Представництвом Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців в Україні або неурядовими організаціями, заняття на них є безоплатними, проте недоступними для багатьох біженців. Адже витрата часу на навчання за умови, що матеріальної допомоги біженці не отримують, є неприйнятною розкішшю для тих, хто щоденно мусить дбати про заробіток для забезпечення насущних потреб.

Новий Закон України «Про біженців» 2001 року, прирівнявши біженців у праві на працю до громадян України (ст. 20), створив законодавчі підстави для вирішення цієї проблеми. Виходячи з нього необхідно внести зміни також до постанови Кабінету Міністрів України щодо реалізації Закону України «Про зайнятість населення», якою встановлюється порядок роботи центрів зайнятості, реєстрації безробітних, виплати допомоги тощо. Відповідними послугами та допомогою по безробіттю сьогодні можуть користуватися громадяни України та іноземці, які проживають в Україні постійно, отже, біженці такої можливості не мають. Необхідно законодавчо забезпечити сприяння центрів зайнятості працевлаштуванню біженців, призначення їм за наявності необхідних умов допомоги по безробіттю.

Це має змінити ситуацію, коли роботу, незважаючи на високий рівень освіти та кваліфікації (наприклад, серед біженців працездатного віку у Києві середню й незакінчену вищу освіту мали 36 %, вищу освіту -- 40 %, вчений ступінь -- 1,6 %, серед них 13,6 % інженерів, 9,2 % вчителів, 6,9 % економістів, 6,9 % медиків [15]) змогли знайти лише поодинокі біженці. Як свідчать соціологічні опитування, головне джерело їхніх доходів це торгівля на ринках, з якою так чи інакше повязана зайнятість 85 % біженців. Відсутність пристойної роботи (про роботу за спеціальністю марно й говорити) є головною проблемою, на якій наголошують біженці (інші проблеми, приміром, непридатне житло та погане харчування, матеріальні негаразди для них менш важливі) [2]. По-перше, висококваліфіковані фахівці не можуть реалізувати свій потенціал, втрачають професійні навички; по-друге, біженці розуміють тимчасовість своєї ринкової зайнятості. Уже сьогодні заробітки, матеріальне становище ринкових торговців значно погіршилися. З розвитком цивілізованих форм торгівлі, стихійні ринки, ще доволі популярні, не матимуть перспективи [1].

У звязку з неврахуванням у законодавстві ситуації біженців ускладнюється реалізація ними гарантованого Конституцією України права на вільне пересування. Донедавна для іноземців, що проживають в Україні, існував порядок виїзду/вїзду за межі держави, за яким у разі виїзду за кордон вони повинні були отримати в органах внутрішніх справ так звану виїзну/вїзну візу, що дозволяла повернутися на територію держави.

Не все гаразд із здійсненням права біженців на вільне пересування і в межах України. Так, непоодинокі випадки, коли органи внутрішніх справ абсолютно безпідставно відмовляють у реєстрації біженцям, які отримали посвідчення біженця в одній області, проте переїхали для проживання в інший регіон. Це перетворює осіб, які мають усі законні підстави для перебування в Україні, що підтверджується наявністю у них посвідчення біженця, на порушників установлених для іноземців правил. Особливо гостро питання стоїть у столиці України, місті Києві. У затверджених Київрадою «Заходах щодо запобігання нелегальній міграції і регулювання міграційних процесів у Києві» міському управлінню Міністерства внутрішніх справ та управлінню у справах національностей та міграції міськдержадміністрації доручається «вжити заходів щодо запобігання проживанню або переселенню у м. Київ іноземців та біженців, які мають посвідки на проживання в інших регіонах (у т.ч. і в Київській області)». Це рішення можна певним чином виправдати тим, що концентрація саме у столиці більшості біженців створює для міста додаткові небажані проблеми (у Києві проживає майже третина всіх іноземців, які мають статус біженця в Україні). Проте навряд чи можна вирішити їх шляхом антиконституційних дій. У правовій державі доти, доки обєктивно той чи інший регіон є більш привабливим для біженців, інших іноземців, оскільки має ширші можливості працевлаштування, створення доходу, єдиним механізмом перерозподілу цих осіб по території України може бути створення для них в інших регіонах робочих місць, надання житла, допомоги в облаштуванні [13].

Проблеми біженців в Україні повязані не лише зі змістом законодавства, а й з труднощами у його реалізації. Так, на жаль, законодавство про біженців, протягом усього періоду застосування, практично не виконувалося у частині стосовно матеріальної допомоги. Незважаючи на наявність постанови Кабінету Міністрів України щодо надання біженцям грошової допомоги та оформлення пенсії, проблему так і не вирішено. Враховуючи мізерний розмір допомоги, яка виділяється лише одноразово (на біженця, що досяг 16-річного віку, один неоподаткований мінімум доходів громадян, тобто 17 грн., а на дитину -- 60 % цієї суми), та численні бюрократичні вимоги до її оформлення, біженці нерідко відмовляються клопотатися про її отримання. До того ж, оскільки за встановленим Урядом порядком допомога повинна виплачуватися з місцевих бюджетів із наступною компенсацією з Державного бюджету, коштів у касах облдержадміністрацій для біженців зазвичай не вистачає. У звязку з цим більшість біженців в Україні грошової допомоги від держави так і не отримали. Так само незадовільно вирішується питання щодо нарахування біженцям пенсій [22].

Не все гаразд і з реалізацією гарантованого Законом України «Про біженців» права на освіту. Практика показує, що школи приймають дітей біженців без обмежень, незважаючи на відсутність у деяких із них реєстрації за місцем проживання або свідоцтва про народження. Що ж до вищих рівнів освіти, то за Законом 1993 року вони були доступні для біженців лише у порядку, передбаченому для іноземців, тобто на контрактній основі. Очевидно, що матеріальне становище біженців в Україні не дозволяло їм оплачувати вищу освіту своїх дітей. Законом 2001 року у праві на освіту біженці прирівняні до громадян України (ст. 20). Це має створити законодавчі підстави для отримання ними вищих рівнів освіти безоплатно. Проте матеріальні проблеми продовжують створювати для цього серйозні перешкоди. Адже саме через незадовільну матеріальну ситуацію далеко не всі діти біженців відвідують школи, можуть здобути атестат зрілості. Хоча навчання у школі є безоплатним, воно вимагає від сімї значних витрат. Якщо ж дітей шкільного віку кілька, -- ці витрати стають для біженців нереальними.

Зазначимо також, що спеціальних програм підготовки дітей біженців до школи не існує. На перешкоді до освіти стають мовні проблеми, особливо гострі для новоприбулих, або тих, хто вїхав в Україну вже у підлітковому віці. Труднощі адаптації до цілком нового культурного середовища, системи навчання, особливо серйозні для дітей, яким довелося пережити важкі психологічні стреси, втечу, загибель близьких. Крім того, щоб підтримати сімю, вже з 10-12-річного віку багато дітей біженців працюють. Хлопчики допомагають батькам на базарі: переносять речі, торгують різним дрібним товаром, наприклад, целофановими пакетами, або розносять воду, чай. Дівчата займаються хатнім господарством, опікуються молодшими братами та сестрами. Отже, реалізувати право на відвідування школи значна кількість дітей біженців не в змозі. За даними опитувань, школярі є лише у 57 % сімей біженців, що мають дітей шкільного віку [16].

Донедавна нереалізованим залишалося також право біженців на тимчасове житло, надане у пункті тимчасового розміщення, з тієї причини, що до 2001 року жодного такого пункту в Україні не існувало. Сьогодні відкрито пункт розміщення біженців в Одеській області, але розрахований він лише на 50 осіб і не зможе забезпечити житлом навіть найбільш нужденних і вразливих категорій біженців.

На жаль, не можна не зазначити, що інколи біженці стикаються із проблемами щодо реалізації не лише соціально-економічних, а й елементарних людських прав. Зафіксовано непоодинокі випадки безпідставних затримань біженців та шукачів притулку правоохоронцями, вилучення у них посвідчень біженців та довідок міграційної служби, несанкціонованих обшуків тощо. Така ситуація дала підстави Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини у своїй щорічній доповіді завважити значну кількість порушень прав і свобод іноземців та осіб без громадянства. Уповноваженим було підкреслено також існування дискримінаційної практики окремих працівників правоохоронних органів, що принижує гідність за національною ознакою [14]. За даними соціологічних опитувань біженців із тих, кого затримувала міліція, лише 18 % заявили, що з ними поводилися нормально. Натомість до 22,1 % застосовували фізичну силу, у 61 % при затриманні вимагали гроші, у 41 % гроші й цінності просто забирали, з 69 % поводилися грубо, принижуючи гідність затриманого [17]. Це повязано з низькою культурою частини працівників правоохоронних органів, їхньою необізнаністю із становищем біженців та відповідним законодавством, негативно-підозрілим ставленням посадових осіб та громадськості до нелегальних мігрантів і невмінням відрізнити від них осіб, які шукають в Україні притулку.

Слід відзначити, що поступово завдяки великій розяснювальній роботі, що проводиться керівництвом Міністерства внутрішніх справ, органами міграційної служби за постійної підтримки Представництва в Україні Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, ситуація змінюється на краще. Біженці зазначають, що останнім часом дії міліції щодо них набули прийнятних форм, здебільшого здійснюються коректно і в межах закону.

Більшість проблем законодавчого характеру зумовлені тим, що наявність такої специфічної групи людей, як біженці, у законодавстві України враховано недостатньо. Як правило, вони не виокремлюються в інших, крім Закону України «Про біженців», законодавчих актах.

Слід відзначити, що поступово завдяки великій розяснювальній роботі під час оновлення законодавчої бази у справах біженців, ситуація змінюється на краще.