24. Административно-организационное обеспечение миграционной политики.

Главным действующим институтом, отвечающим за реализацию миграционной политики в России, является Федеральная миграционная служба (ФМС). Кроме того, отдельные направления по контролю миграционных потоков и регламентации пребывания иностранных граждан находятся в ведомствах Министерства иностранных дел (паспортно-визовые службы) и Федеральной пограничной службой, Министерства труда, Министерства образования и Министерства Юстиции. Принимает миграционную политику Правительство Российской Федерации.

Первая Федеральная миграционная служба в РФ была создана в 1992 г. для координации деятельности, связанной с приемом нарастающих масс мигрантов из стран бывшего СССР. За 10 лет ФМС трижды меняла ведомственную принадлежность. В 2000 г. ее функции были переданы Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики. 16 октября 2000 г. это министерство было упразднено, а 29 октября 2000 г. его функции в части, касающейся реализации миграционной политики, были переданы Министерству внутренних дел. С 15 мая 2002 г. Федеральная миграционная служба существует как подразделение Министерства внутренних дел. С этого момента МВД является основным государственным ведомством, наделенным максимально возможными полномочиями в области регулирования внешней миграции и определения миграционной политики.

ФМС переданы практически все полномочия, связанные с иммиграционным контролем над въездом иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию страны, их трудоустройством, лицензированием фирм, занимающихся трудоустройством граждан РФ за границей, регистрацией и учетом мигрантов, обработкой и анализом информации о мигрантах, а также выработкой мер миграционной политики и их реализацией. Функции регистрационного оформления пребывания иностранных граждан на территории РФ выполняет другая структура МВД – Паспортно-визовое Управление (включающее паспортные столы и отделы виз и регистрации). МВД также лицензирует деятельность посреднических организаций (фирм), осуществляющих трудоустройство граждан РФ за рубежом.

Передача миграционной службы Министерству внутренних дел определяет преобладание в миграционной политике Российской Федерации жесткого силового подхода к решению экономической и гуманитарной задач по привлечению мигрантов в РФ, а также к регуляризации положения массы мигрантов, находящихся на территории РФ с нарушением тех или иных правил и законов. Выступления руководителей ФМС подтверждают, что контрольно-ограничительная линия деятельности ФМС остается неизменной.

Такой подход не имеет экономического обоснования, поскольку проведение жесткой иммиграционной политики связано с налаженным пограничным контролем, который практически отсутствует на самой протяженной и плохо оборудованной российско-казахстанской границе. Следующим условием реализации ограничительного подхода является организация эффективной службы контроля над иммигрантами внутри страны. Как показывает опыт, ориентация на депортацию как главный метод борьбы с нелегальной иммиграцией не оправдывает себя. Депортации – весьма дорогостоящее мероприятие. Практика их проведения, как правило, ограничивается несколькими показательными акциями. В то же время в СМИ (одним из крупнейших агентств – РБК) уже опубликована информация со ссылкой на ФМС о том, что, по мнению некоторых экспертов, было бы логично выявленных нелегальных мигрантов помещать в «трудовые лагеря» для того, чтобы они могли заработать деньги на обратный билет. При этом главным ограничением, по мнению «экспертов» из ФМС, является отсутствие у этих мигрантов разрешения на работу в РФ. Насколько нам известно, подобные методы не имеют аналогов, по крайней мере в цивилизованных странах, их допустимость с точки зрения прав человека представляется сомнительной

Одной из самых главных является проблема кадрового состава служб, ответственных за разработку и проведение миграционной политики. Третья по счету реструктуризация и смена ведомственной принадлежности миграционной службы, постоянная внутренняя ротация персонала (как руководителей, так и исполнителей) привели к утрате значительной части кадров, накопивших определенный опыт в работе с мигрантами. В РФ отсутствует система профессиональной подготовки работников миграционных служб, и накопление профессионального опыта происходит стихийно, методом проб и ошибок. Мировая практика показывает, что в государствах, проводящих наиболее эффективную и гибкую миграционную политику, работники иммиграционных служб и связанных с ними институтов являются высококвалифицированными специалистами, имеющими специальную подготовку. Это способствует формированию престижа профессии и уважительного отношения к представителям служб со стороны общества и мигрантов.

Помимо отсутствия кадров, наличия в силу традиций тенденции к решению вопросов силовыми и ограничительными методами, деятельности ФМС МВД России свойственны такие черты, как закрытость для общества и замкнутость в отношении сотрудничества с другими государственными и научными учреждениями. При таком положении дел сосредоточение функций регулирования миграции в одном органе сегодня представляется ошибочным. В развитых странах одними из главных характеристик деятельности миграционных служб являются прозрачность и открытость. Результаты их работы доступны широкой общественности и, как правило, обсуждаются в правительстве или парламенте. Разработка и реализация миграционной политики осуществляется в тесном взаимодействии с другими государственными подразделениями. Так, в силу исторических традиций в большинстве стран выдача разрешений на работу возложена на Министерства труда. В то же время организационная структура служб подвержена изменениям. После 11 сентября 2001 г. в США из службы иммиграции и натурализации в 2002 г. была выведена служба пограничного контроля. В ряде стран существуют специальные правительственные и общественные организации, которые контролируют деятельность миграционных чиновников.

При всем этом закрытость для общества и замкнутость являются отличительной чертой и других служб, связанных с управлением миграционными процессами. В качестве примера можно привести Министерство иностранных дел и Федеральную пограничную службу.

В середине 1990-х гг. в РФ появились и были официально оформлены негосударственные (неправительственные) организации (далее – НГО), чья основная сфера деятельности связана с защитой прав вынужденных переселенцев в условиях бездействия или нарушения прав переселенцев со стороны администраций регионов вселения. Новых НГО, ориентированных на добровольную миграцию, чрезвычайно мало, или они не заявлены официально. Их роль на практике выполняют землячества, руководимые представителями диаспор, постоянно проживающих в РФ и имеющих российское гражданство. Указанным структурам свойственна некоторая замкнутость, связь с теневой экономикой, противодействие легализации мигрантов, находящихся на территории РФ с нарушением законодательства.