Нормативные правовые акты, устанавливающие основы комплектования военнослужащими Вооружённых Сил Российской Федерации

Принципы комплектования представляют собой установленный нормами права порядок комплектования войск исходя из места жительства военнослужащих, призываемых на военную службу и поступающих на военную службу добровольно, а также места постоянной дислокации войск.

В современной военно-правовой литературе различают три принципа комплектования военной организации государства:

1) экстерриториальный, когда войска комплектуются военнослужащими из числа жителей различных регионов;

2) территориальный, когда войска комплектуются военнослужащими из населения той местности, где дислоцированы комплектуемые воинские части;

3) смешанный – сочетающий первый и второй принципы.

Экстерриториальный принцип комплектования военной организации предпочтительней для федеративных государств с многонациональной и поликонфессиональной структурой населения, со значительной дифференциацией плотности населения по регионам, а также имеющих значительные воинские контингенты за пределами национальной территории.

Территориальный принцип комплектования принят во многих государствах, прежде всего в тех, где преобладает мононациональная структура народа, имеется равномерно сбалансированная плотность населения, военная организации комплектуется на основе добровольного способа комплектования, и нет необходимости нахождения значительного военного контингента за пределами национальной территории.

Считается, что военнослужащие, проходящие военную службу по месту их жительства, в большей степени ощущают моральную и психологическую поддержку родных и близких, лучше обеспечены в материально-бытовом плане.

Территориального принципа комплектования придерживаются не только страны с милиционными и кадрово-призывными армиями, но и страны с добровольческими вооружёнными силами. Например, в армии Великобритании традиционно используется так называемый территориально-полковой метод комплектования, в соответствии с которым полки сухопутных войск комплектуются с учётом регионального деления страны. Географические названия британских полков (йоркширский, ланкаширский и т.д.) – не только дань традиции, но и прямое отражение территориального принципа их комплектования.

В 1981 году США также начали внедрять территориальный принцип комплектования своих сухопутных войск, носивших до этого в основном экстерриториальный характер (военнослужащий мог повлиять на место своей службы только при заключении контракта о прохождении военной службы). Перевод в США части своих вооружённых сил на территориальную систему комплектования объясняется стремлением к формированию в нижнем звене (взвод-рота-батальон) «локального патриотизма» в интересах поддержания высокого морально-психологического настроения солдат.

Содержание территориальных войск значительно дешевле, чем экстерриториальной армии. Исходя из этого, сегодня территориальный принцип комплектования армии используют Беларусь, Словакия, Латвия и другие государства. В целях экономии денежных средств на перевозку призывников к месту службы в последние годы комплектование воинских частей вооружённых сил Казахстана организовано в основном по территориальному принципу.

Россия также имеет определённый опыт территориальной организации Вооружённых Сил. Так, в ходе военной реформы 1924 – 1925 годов во внутренних округах были созданы территориальные части, которые комплектовались по территориальному принципу и состояли из постоянного (командный, административно-хозяйственный, медицинский и т. д.) и переменного состава, проходившего ежегодные краткосрочные сборы. Территориальный принцип комплектования дивизий позволил в межвоенный период добиться существенного сокращения затрат на оборону при сохранении системы военной подготовки граждан, поступающих на военную службу.

Однако у территориального принципа комплектования имелись и существенные недостатки – уровень подготовки территориальных войск был слишком низким, а география их размещения не соответствовала потребностям обороны. Укомплектованные по территориальному принципу дивизии не имели современной техники, которая поступала в войска, в них был значительно ниже, чем в кадровых частях уровень дисциплины и порядка. Подготовка к предстоящей войне потребовала создания мобильной, обученной и высоко дисциплинированной армии. В этой связи к началу 1939 года в СССР окончательно отказались от комплектования армии по территориальному принципу.

В настоящее время в Российской Федерации территориальный принцип комплектования войск военнослужащими не может быть реализован без негативных последствий для её обороноспособности. В силу неравномерности социально-экономического и демографического развития регионов и субъектов Российской Федерации потребность войск в людских ресурсах не соответствует их наличию в районах дислокации войск ни в количественном, ни в качественном отношении. Например, на территории Дальневосточного военного округа численность граждан призывного возраста, которых можно призвать на военную службу составляет порядка 4% от общего числа такой категории в стране. В то же время потребность войск, дислоцированных на территории этого военного округа, в призывных ресурсах существенно превышает указанные возможности.

Также сугубо территориальный принцип комплектования войск для России неприемлем в силу многонационального и поликонфессионального состава её населения. Нетрудно представить, какие бы трудности возникли, если бы воинские части, дислоцированные на Северном Кавказе или в других регионах с повышенной этнической конфликтностью, комплектовались бы по территориальному принципу.

В практике современного военного строительства в Российской Федерации приходилось сталкиваться с попытками отдельных республик установить собственные нормы, определяющие порядок прохождения военной службы и комплектования войск, противоречащие федеральному законодательству. Такого рода противоречия достаточно долго (с 6 ноября 1992 г. по 10 мая 2002 г.) содержались в статье 58 Конституции Республики Татарстан, которая предусматривала для граждан Республики Татарстан исполнение воинской обязанности на территории республики или вне её на основе договорных обязательств республики. С 10 мая 2002 года действует новая редакция Конституции Республики Татарстан, в части 1 статьи 63 которой теперь указывается, что граждане Республики Татарстан обязаны нести военную службу в соответствии с федеральным законом. Таким образом, почти 10 лет потребовалось для изъятия из Конституции Республики Татарстан нормы, закреплявшей в нарушение федерального законодательства за гражданами Татарстана право исполнять воинскую обязанность на территории своей республики.

Аналогичные противоречия содержались в статье 68 Конституции Республики Башкортостан (в ред. от 3 ноября 2000 г.), которая предусматривала несение гражданами Башкортостана военной службы в соответствии с законом республики и федеральным законом. Однако в Конституции Российской Федерации установлено, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 59 Конституции), и граждане России несут военную службу только в соответствии с федеральным законом (ч. 2 ст. 59 Конституции). В этой связи субъекты Российской Федерации не вправе менять установленный на федеральном уровне порядок прохождения военной службы и комплектования войск.

В настоящее время противоречащая федеральному законодательству норма, предусматривавшая возможность несения гражданами Башкортостана военной службы в соответствии с законом этой республики из Конституции Республики Башкортостан изъята. Однако взамен в Конституцию Башкортостана не было внесено каких либо указаний об обязанности граждан Башкортостана нести военную службу. В этой связи представляется целесообразным закрепить в Конституции Республики Башкортостан обязанность граждан республики нести военную службу в соответствии с федеральным законом.

В настоящее время комплектование Вооружённых Сил Российской Федерации гражданами, призываемыми на военную службу, осуществляется по экстерриториальному принципу, предполагающему укомплектование воинских частей гражданами, проживающими вне места их дислокации. Экстерриториальный принцип комплектования Вооружённых Сил Российской Федерации военнослужащими путём призыва установлен подпунктом 1 пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», а также пунктом 4 Руководства по комплектованию Вооружённых Сил Российской Федерации солдатами, матросами, сержантами и старшинами (Приложение к приказу Министра обороны Российской Федерации от 16 января 2001 г. № 30).

Необходимо иметь в виду, что экстерриториальный принцип не абсолютизируется при комплектовании войск. В отношении некоторых категорий граждан нормативными правовыми актами допускается прохождение военной службы по призыву по месту постоянного жительства. Так, в соответствии с пунктом 39 Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, призывники, имеющие детей, а также больных и пенсионного возраста родителей, при наличии возможности могут направляться для прохождения военной службы в воинские части Вооружённых Сил Российской Федерации и другие воинские формирования, дислоцированные вблизи места их постоянного проживания.

На граждан, добровольно поступающих на военную службу по контракту, не распространяется требование о призыве на военную службу по экстерриториальному принципу. Следовательно, граждане, поступающие на военную службу по контракту, вправе проходить военную службу, как по месту их постоянного жительства, так и за его пределами. В настоящее время комплектование военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, должностей рядового и сержантского состава осуществляется преимущественно по территориальному принципу. Должности же офицеров и прапорщиков комплектуются, как правило, по экстерриториальному принципу. Однако в условиях дефицита жилья для семей военнослужащих, прибывающих из других регионов, в последние годы особенно в крупных городах России наблюдается тенденция комплектования воинских частей офицерами и прапорщиками по территориальному принципу.

Таким образом, в Вооружённых Силах Российской Федерации сложился смешанный принцип комплектования военнослужащими на основе сочетания территориального и экстерриториального принципов.

Вместе с тем на законодательном уровне нет прямого указания о смешанном принципе комплектования.

С принципами комплектования вооружённых сил органично взаимосвязаны способы их комплектования.

В истории вооружённых сил известны различные способы их комплектования:

1) народное ополчение,

2) рекрутская повинность,

3) наёмничество,

4) добровольчество,

5) конскрипция,

6) всеобщая воинская повинность (обязанность).

Федеральным законом от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» установлены два способа комплектования:

1) путём призыва военнообязанных граждан на военную службу;

2) путём добровольного поступления граждан России и иностранных граждан на военную службу по контракту.

Каждый из указанных способов имеет свои преимущества.

Так, основным преимуществом комплектования Вооружённых Сил призывниками на основе воинской обязанности является то, что таким способом можно создать массовую многомиллионную армию. Кроме того, призывная система позволяет готовить значительные военно-обученные резервы. Также преимуществом комплектования по призыву является то обстоятельство, что содержание призывника обходится на порядок дешевле, чем добровольца, проходящего военную службу по контракту. Сохранение призывной системы комплектования даёт ещё одно преимущество – позволяет иметь альтернативную гражданскую службу, необходимую для трудовой деятельности в интересах общества и государства.

Вместе с тем очевидны и недостатки призывной системы. В их числе: недостаточная профессиональная подготовка военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. В силу отсутствия материальных стимулов у военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, наблюдается в целом низкий уровень ответственности за интересы военной службы.

Основным преимуществом добровольческого способа комплектования армии является то, что у военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, достигается высокий уровень профессионализма. Этому способствуют обусловленная материальным стимулированием личная заинтересованность контрактников в профессиональном росте, а также более длительные, чем у призывников сроки военной службы по контракту. Однако профессиональная армия явно дороже, чем комплектуемая призывным способом. Подготовка кадров, достойное денежное довольствие, жильё, инфраструктура, техническое переоснащение вооружённых сил, введение в действие механизма, обеспечивающего соблюдение социальных гарантий военнослужащим-контрактникам, – всё это требует огромных средств и времени.

Призывную систему Россия, как и многие другие страны, не может отбросить по объективным причинам – содержание дорогостоящей полностью профессиональной армии российской экономике сегодня не выдержать. В настоящее время никому в мире, кроме США, не под силу содержать миллионную профессиональную армию.

Также необходимо учитывать, что у России самая большая в мире территория и наиболее протяжённые границы. В силу геополитических факторов нельзя делать ставку исключительно на контрактников. В случае начала широкомасштабной войны контрактники, которыми комплектуются Пограничные войска и части постоянной боевой готовности, дислоцируемые на стратегически важных направлениях, могут быть быстро выйти из строя, и попросту будет некому воевать. Кроме тех, кто служит в мирное время, для обеспечения военной безопасности государства ещё необходимы многочисленные военно-обученные резервы, а контрактная армия в нужном количестве их не подготовит. Очевидно, что с началом широкомасштабных боевых действий значительного количества военнослужащих потребуют не только действующие войска, но и войска, обеспечивающие защиту страны от нападения на других участках границ вне зоны военного конфликта. Отечественный военный опыт свидетельствует, что в случае войны будут нужны людские ресурсы, значительно превышающие численность армии мирного времени. Таким образом, полный отказ от призыва в такой стране, как Россия, невозможен без потери её обороноспособности.

Небольшую контрактную армию могут позволить отдельные европейские государства, которые, являясь членами блока НАТО, серьёзно рассчитывают на военную мощь ведущих держав альянса, прежде всего США, имеющих почти полуторамиллионную профессиональную армию. Поэтому многие европейские государства – члены НАТО, предоставляя свои территории для развёртывания передовых структур вооружённых сил США, в обеспечении своей военной безопасности главным образом рассчитывают на американскую военную мощь.

Российской Федерации в обеспечении своей военной безопасности приходится рассчитывать преимущественно на собственные возможности, поскольку в настоящее время Россия не имеет достаточно надёжных и мощных в военном отношении военно-политических союзников.

Даже в мирное время для гарантированного обеспечения своей военной безопасности, Российская Федерации должна постоянно иметь Вооружённые Силы численностью порядка одного миллиона человек. Однако в силу ограниченности экономических возможностей страны Россия может перевести на контрактный способ комплектования только часть своей армии. Впрочем, всю военную армию переводить на контрактный способ комплектования и не требуется. Ведь в военное время перед Россией неизбежно возникнет задача мобилизации значительных военно-обученных людских ресурсов, для подготовки которых необходимо сохранить и комплектование части армии по призыву на основе воинской обязанности.

Следует заметить, что сочетание контрактного и призывного способов комплектования Вооружённых Сил не только соответствует геополитическим, экономическим, демографическим и иным особенностям современной России, но и отражает имеющиеся в обществе взгляды на данную проблему. Так, по оценке Всероссийского центра изучения общественного мнения по вопросу комплектования армии сложился паритет между приверженцами альтернативных вариантов – сохранения всеобщей воинской обязанности и перевода армии на контракт (46% и 47% от общего числа опрошенных соответственно). Для сравнения, в 1998 году предпочтение отдавалось контракту (55% против 35%). При этом респонденты до 35 лет высказываются скорее за переход на контракт, старшее поколение (60 лет и старше) – скорее за всеобщую воинскую обязанность. Мнения опрошенных 35 – 59 лет разделились поровну.

Одним из основных приоритетов реформирования и укрепления Вооруженных Сил РФ в настоящее время и в обозримой перспективе является совершенствование системы комплектования Вооруженных Сил.

Существовавшая до последних постановлений Правительства РФ система комплектования перестала отвечать требованиям дня, и были обоснованные опасения, что к 2010 г. она будет не способна обеспечивать требуемую укомплектованность военной организации государства. Причин тому несколько: это и нехватка призывных ресурсов, и достаточно либеральное законодательство, позволяющее призывать лишь около 10% стоящих на воинском учете юношей.

Нельзя не учитывать и того, что, с 2005 года начала образовываться демографическая «яма», которая к 2011 году достигнет максимальной глубины.

Все это требует изменений в системе комплектования, без которых станет невозможным поддерживать на должном уровне боеготовность ВС РФ. Принятые в последнее время решения Правительства РФ кардинально меняют ситуацию в этой области. Частичный перевод Вооруженных Сил на контрактную основу является не политической декларацией и не целью развития Вооруженных Сил РФ. Это – одно из направлений повышения боевой эффективности Вооруженных Сил РФ и достижение ими такого качественного уровня, который позволит решать любые задачи в области обеспечения национальной безопасности, поставленные Президентом РФ.

Частичный перевод Вооруженных Сил на контрактную основу рассматривается не как цель их развития и совершенствования, а как средство решения задач обеспечения обороноспособности РФ и повышения боеготовности Вооруженных Сил. Решения о переводе на контрактную основу части подразделений Вооруженных Сил не являются политическими декларациями, не продуманными с финансовой и организационной точек зрения, а стали результатом длительной работы по оценке объективных возможностей страны.