2.1 Проблемы оказания адресной социальной помощи

Несмотря на многочисленные попытки внедрения принципа адресности социальной помощи на региональном и муниципальном уровне, степень адресности социальных выплат в целом по Российской Федерации не на много повысилась. Не существует универсального решения проблем обеспечения адресности. Однако качество оценки нуждаемости может быть значительно выше, если принять во внимание несколько ключевых моментов: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественную ориентацию на те или иные слои населения (бедных относительно длительное время или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов. Большинство этих моментов может быть учтено при оптимальном выборе соответствующих методов обеспечения адресности [13].

Точность и достоверность определения получателей помощи. Важнейшим параметром при оценке любой методологии обеспечения адресности является то, насколько точно она идентифицирует получателей поддержки, то есть насколько эффективно определяет бедных и небедных. В идеальной адресной программе вся помощь будет распределена исключительно внутри целевой группы, и при этом максимальную помощь получат самые бедные представители целевой группы. Однако идеального адресного механизма не существует. Часто определить бедных бывает сложно, и индикаторы, используемые в рамках той или иной методологии обеспечения адресности, не отражают реальные характеристики малоимущих. Более того, ограничения, накладываемые как условие получения помощи, часто подталкивают людей к предоставлению заниженных данных о доходах своих домохозяйств или заведомо ложной информации в надежде попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности подобной информации часто сопряжена с определенными административными трудностями и является слишком дорогостоящей. В результате при определении получателей социальной поддержки возникают два вида ошибок [13]:

1. Ошибки включения предоставление социальных благ лицам или домохозяйствам, не входящим в целевую группу. Обычно это называется «утечкой средств».

2. Ошибки исключения неполучение социальных выплат лицами или домохозяйствами, входящими в целевую группу. Иными словами «недостаточное покрытие».

Ошибки включения и исключения могут быть оценены как с точки зрения состава получателей помощи, так и с точки зрения расходов: сколько получателей помощи в рамках программы не являются бедными в процентном выражении? сколько процентов бедных получают помощь по программе? сколько процентов израсходованных средств попало к бедным, а сколько к не бедным?

Так как при осуществлении неадресной социальной поддержки имеет место большой процент «утечки средств», внедрение адресных методов распределения социальных благ обычно воспринимается как способ борьбы именно с ошибками включения.

Эффективность административных расходов. При оценке методологии обеспечения адресности необходимо принять во внимание размер административных расходов, связанных с идентификацией целевых групп, включая расходы на персонал, компьютерное обеспечение и другие необходимые административные ресурсы. Здесь снова при определении наилучшей методики обеспечения адресности необходимо подвести баланс всех ее достоинств и недостатков. Адресная социальная поддержка, как правило, требует более значительных административных ресурсов, чем неадресные социальные выплаты, причем, чем более сложной является методология обеспечения адресности, тем выше административные расходы.

Однако при этом необходимо отметить, что административные расходы составляют лишь незначительную часть общих расходов на социальные программы. Увеличение административных расходов может привести к уменьшению общих расходов в том случае, если приведет к увеличению адресности. При этом за счет уменьшения ошибок включения могут быть уменьшены общие расходы на программу.

Бедные относительно длительное время и бедные в текущий момент. В общем случае целевой группой при предоставлении социальной помощи являются бедные. Однако существует много различных способов определения бедности. От того, как в каждом конкретном случае будет определяться само понятие «бедность», зависит выбор методологии обеспечения адресности; в противном случае выбранная методология может в большей степени фокусироваться на одних группах бедных в ущерб другим. Особенно явно зависимость обеспечения адресности от выбранной методологии проявляется в преимущественной ориентации либо на бедных относительно длительное время, либо на бедных в данный момент. Методы, основанные на оценке социальных и демографических характеристик, а также имущественного положения, склонны больше ориентироваться на бедных относительно длительное время, так как эти индикаторы более стабильны. Методы, которые основываются на оценке доходов, используются при анализе положения бедных в текущий момент времени [13].

Мотивация. При выборе любой методологии обеспечения адресности необходимо принимать во внимание возможность различных негативных эффектов. Эти эффекты могут быть связаны со снижением мотивации к поиску работы, укреплением стимулов к тому, чтобы длительное время находиться на социальном обеспечении, формально изменить свой семейное статус или место жительства с целью получения большей социальной помощи. К примеру, определение целевых групп нуждающихся исходя из места проживания стимулирует переезд в тот район, где предоставляется больше видов социальной помощи или ее размер выше. Если помощь зависит от состава семьи (например, предпочтение отдается неполным семьям), возникает соблазн формально изменить семейное положение и обеспечить, таким образом, дополнительные поступления. Оценка нуждаемости путем исчисления дохода домохозяйства побуждает получателей помощи скрывать свои заработки или затрачивать меньше усилий на поиски работы, чтобы не выпасть из категории нуждающихся.

Социально-экономические условия. Такие социально-экономические показатели, как масштаб «черной» и «серой» экономики, профиль бедности и другие факторы, в высокой степени коррелирующиеся с бедностью, могут оказаться полезными при оценке точности различных методов в определении круга получателей помощи, а также при оценке необходимых для реализации этих методов административных ресурсов. Например, существование крупных «черных» и «серых» секторов экономики, скорее всего, приведет к увеличению расходов по достоверному определению уровня реальных доходов [8].

Административные ресурсы, имеющиеся в данный момент. Учет существующих в стране административных ресурсов и управленческой инфраструктуры очень важен при оценке эффективности административных расходов. В регионах с низким уровнем развития инфраструктуры, дефицитом квалифицированного персонала и компьютерного обеспечения или отсутствием сетей для проверки информации о претендентах на помощь возможно применение только самых простых методов обеспечения адресности. Кроме того, наличие сложившихся программ социальной поддержки может способствовать выбору той методологии обеспечения адресности, которая в наименьшей степени отличается от уже существующей системы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в случае если экономический рост в ближайшие годы приобретет устойчивый характер, уровень финансирования социальной сферы может быть в короткие сроки восстановлен до максимального уровня. Решение накопившихся адресных социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в социальной сфере, которые обеспечили бы перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения.