2.2. Політика української держави стосовно соціальної адаптації безпритульних та бездоглядних дітей і підлітків

Перш за все слід зауважити, що Україна має певні здобутки у площині законодавчого оформлення роботи з безпритульними та бездоглядними дітьми та підлітками. Це, зокрема, Закон України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх», Закон України «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю», Закон України «Про охорону дитинства».

Особливо слід наголосити на окремому Законі, який був прийнятий у 2005 році. Мова йде про Закон України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» [51], який удосконалювався аж до 2011 року. Цей Закон визначає загальні засади соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, забезпечує правове регулювання відносин у суспільстві, які спрямовані на реалізацію бездомними особами і безпритульними дітьми прав і свобод, передбачених Конституцією та законодавством України, створює умови для діяльності громадських та благодійних організацій, що працюють у сфері соціального захисту населення.

Взагалі законодавство України про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей ґрунтується на Конституції України і складається з цього Закону, законів України "Про соціальні послуги", "Про соціальну адаптацію осіб, які відбували покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк", "Про охорону дитинства", "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", "Про житловий фонд соціального призначення", "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" та інших нормативно-правових актів.

Але незважаючи на те, що ознайомлення з текстом Закону надихає, ми повинні визнати, що в якості головної причини неефективності профілактики безпритульності найчастіше називають недостатнє державне фінансування заходів, що проводяться. В силу чого багато починів і навіть цільові державні програми (у тому числі і програма «Діти України», що свого часу дуже широко афішувалася) якщо і не залишаються свідомо порожніми деклараціями, то вже помітною результативністю не відрізняються. Дійсно, недостатнє фінансування, його неспівмірність гостроті і масштабам проблеми — факт безперечний. Але на наш погляд, більш істотну роль грає та обставина, що у суспільства взагалі відсутня продумана стратегія вирішення цієї проблеми, дії, що робляться, і заходи носять несистемний характер, з силу чого навіть ті мізерні засоби, які виділяються на боротьбу з безпритульністю і наркоманією, використовуються недостатньо ефективно.

У Україні досі відсутня загальнодержавна програма боротьби з безпритульністю. Політичне керівництво країни все ще не розглядає ситуацію в цій сфері як критичну.

Відсутність загальнодержавної програми пояснюється, мабуть, і тим, що суспільство досі не визначило мету, до якої воно прагне у вирішенні цієї проблеми. Варіантів такої мети, по суті, може бути тільки два: повна ліквідація цих соціальних явищ або усього лише їх певне пом'якшення. І хоча відмінності між ними виглядають, на перший погляд, як кількісні, насправді це принципово різні цілі. Істотно розрізняються і механізми їх досягнення.

Соціальна політика радянської держави була однозначно націлена на перший варіант — повне викорінювання безпритульності і наркоманії, як і багатьох інших соціальних патологій. Ця мета була досягнута. Можна стверджувати, що Радянський Союз мав рідкісний, якщо не унікальним, досвідом рішення такої складної задачі, як ліквідація наркоманії. Віднести цей успіх тільки на рахунок тотального насильства, як схильні вважати деякі дослідники, навряд чи можливо. Багато держав Сходу, що застосовують жорстокі заходи не лише до наркоторговців, але і до наркоманів, — аж до страти — так і не змогли наблизитися до вирішення цієї проблеми. Успіх визначався іншим — правильно вибраною стратегією і системним підходом до її здійснення.

Мета цієї стратегії полягала в тому, щоб кожного безпритульника «повернути» суспільству : допомогти йому прийняти соціально схвалювані норми, цінності і стандарти поведінки, придбати необхідні знання і уміння, що дозволяють знайти своє місце в житті. І держава покладала на себе повну відповідальність за рішення цієї задачі. (Мабуть, ця найважливіша умова, на

базі якої тільки і може бути вирішене це завдання).

Істотну роль в рішенні цієї задачі грав чинник примусу. Держава виходила з того, що ініціатива проведення усієї діяльності по боротьбі з цими соціальними явищами залишається за ним. Бо ж діти вулиці часто не хочуть міняти свій статус. (На думку багатьох фахівців, і сьогодні, якщо дитина пробула «на вулиці» півроку — він вже не бажає міняти свій спосіб життя.). Тому відсутність у значної частини підопічних бажання «порвати з минулим» компенсувалося примусовим характером чиненої на них дії.

Головним суб'єктом здійснення необхідних заходів, принаймні, на найбільш відповідальному її етапі — початковому, була визначена ВЧК. Організація більш ніж специфічна. Проте нас в даному випадку цікавлять ті її параметри, які дозволили виконати таке складне завдання. До таких ми відносимо:

- усвідомлення усієї важливості завдання і відповідальне відношення до її виконання;

- володіння необхідними повноваженнями, що дозволяли притягнути до співпраці інші організації і установи, забезпечити їх скоординовані дії з досягнення стратегічної мети;

- наявність у організації хоч би мінімуму ресурсів, достатнього для

забезпечення комплексного характеру дії на ситуацію.

Саме логічність обраної стратегії, її системність, а потім і послідовність реалізації дозволили в короткі терміни ліквідовувати в країні безпритульність і наркоманію як соціальні проблеми.

Другий варіант стратегії представлений соціальною практикою розвинених країн. Її принципова відмінність — неприйняття принципу примусу або значне обмеження сфери його застосування. Природно, в цих умовах суспільство не ставить перед собою завдання ліквідації цих явищ в якісь конкретні терміни. В силу небажання багатьох представників «соціального дна» змінити свій статус — це і неможливо. Метою цієї стратегії в даному випадку виступає надання допомоги усім тим, хто не лише її потребує, але і бажає її отримати. Бо рішення про отримання допомоги або включення в ту або іншу програму профілактики приймається самою особою. Чи буде ця взаємодія відбуватися на разовій, епізодичній або на постійній основі — залежить від конкретної людини. Суспільство ж покладає на себе обов'язок зробити таку допомогу доступною для усіх, хто її потребує, дати їм шанс змінити своє життя.

При усій відмінності цілей обидва варіанти виявилися працездатними внаслідок того, що реалізовувалися вони системно: здійснювалися авторитетною державною структурою, що має ресурси і повноваження в тих межах, які потрібні для вирішення поставлених перед ними завдань. Якось непристойно говорити, а без цього не зрозуміти нашу ситуацію, але в обох випадках держави виконували перейняті на себе зобов'язання.

У сучасній Україні така системність в профілактиці безпритульності відсутня як на національному, так і на регіональних рівнях. Тому заходи, що проводяться, якщо і не суперечать один одному, хоча буває і таке, то вже часто носять разовий, уривчастий характер, тоді як боротьба з безпритульністю, а тим більше з алкоголізмом та наркоманією вимагає безперервної і комплексної дії на дитину, зміни його способу життя не на якийсь проміжок часу (скажімо, на період перебування в притулку), а назавжди.

Природно, в перші роки існування незалежної української держави

налагодженої системи по боротьбі з безпритульністю просто не існувало. Цією діяльністю продовжували займатися організації і установи, що збереглися з радянських часів. Проте результативність їх діяльності виявилася невисокою. По-перше, їх ресурси вже явно не відповідали багаторазово збільшеним масштабам проблеми. По-друге, і це головне, частина колишніх методів боротьби в нових умовах виявилася малоефективною, а від іншої довелося відмовитися, як невідповідною цінностям створюваного демократичного суспільства. Це в першу чергу торкнулося порядку і масштабу використання примусових заходів.

Знадобилося декілька років, щоб суспільство хоч би в якійсь мірі усвідомило проблему і почало виробляти стратегію її рішення. Ця стратегія була закріплена в прийнятому в січні 1995 року Законі України «Про органи і служби у справах неповнолітніх і спеціальних установах для неповнолітніх». Як записано в преамбулі «цей Закон визначає правові основи діяльності органів і служб у справах неповнолітніх і спеціальних установ для неповнолітніх, на які покладено здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень осіб, що не досягли вісімнадцятирічного віку» [50].

Спробуємо з'ясувати, як виглядає, відповідно до згаданого Закону, мета державної політики у сфері профілактики наркоманії і безпритульності у світлі згаданої дилеми: викоренити явище в цілому або надати доступну допомогу усім, хто хоче її отримати. Пряма відповідь на це питання в Законі знайти складно. При аналізі змістовних аспектів державної політики можна виявити аргументи на підтримку обох варіантів. Проте ця широта підходу не збагачує арсенал дії, а робить його еклектичним, непослідовним і, на жаль, малоефективним. Наведемо наочний приклад. Співробітники служб у справах неповнолітніх можуть неодноразово затримувати під час рейдів одних і тих же дітей. Проте без згоди їх батьків або рішення суду помістити цих дітей в школу соціальної реабілітації не можна. Отримати ж таку згоду або рішення суду сьогодні практично не вдається.

Здавалося б, необхідну ясність і конкретність вносить ухвалений в 2001

році Закон «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю» [52], що визначає основні принципи цієї роботи. У п'ятій статті, серед інших, перераховуються і такі, як «доступність» і «добровільність в прийнятті допомоги». Це вже, безперечно, європейський варіант підходу до проблеми. З однією обмовкою — усе це залишається тільки «на папері».

Проте існуюча система залишається еклектичною, що наочно видно на прикладі діяльності притулків для неповнолітніх. (За загальною назвою «притулок» можуть стояти установи самого різного плану. Як заявила на зустрічі в Харківській обладміністрації одна з активісток соціальної роботи Німеччини, що відвідала притулки в п'яти областях України, їй довелося побачити різні притулки. Від тих, які нагадують в'язницю і до притулків, схожих на дитячий сад). Харківський міський притулок відноситься до другого типу, що підтверджує і соціологічне опитування дітей, що знаходилися в нім. Там вони можуть перебувати на повному забезпеченні держави строком до 90 днів, поки вирішується питання про їх подальшу долю — чи направлять їх в дитячий будинок, інтернат або повернуть в сім'ю. Якщо ж батьки(навіть алкоголіки і наркомани, не позбавлені батьківських прав) приходять за дітьми, останні, як правило, знову виявляються. на вулиці. Це розуміють усі, але у рамках чинного законодавства змінити нічого не можна.

Але, з іншого боку, покинути притулок або хоч би вийти з нього на короткий час за власним бажанням дитина не може. Навіть у тому випадку, якщо він був не доставлений сюди в примусовому порядку, а явився добровільно. Цього не дозволить персонал і дирекція притулку. Інакше як вони доведуть неминучим комісіям, що дійсно нагодували, приміром, сніданком тридцять дітей, якщо вдень у момент перевірки в притулку знаходитиметься усього лише двадцять. Проблема для державної установи в сьогоднішній Україні майже нерозв'язна.

Природно, що діти, які звикли вести самостійний спосіб життя на вулиці, часто намагаються втекти з притулку. (Минулого року з притулків втекло близько 240 дітей). Принципи добровільності і доступності отримання соціальної допомоги, що гарантуються Законом, багато в чому залишаються не більше, ніж порожньою декларацією.

Якісь інші стійкі форми профілактичної роботи з цим контингентом в структурах місцевого самоврядування відсутні. І справа не лише в недоліку ресурсів у держави. Так, у тому ж Харкові волонтерська група католицького храму, що здійснює щоденну безкоштовну роздачу вечері дітям вулиці, впродовж тривалого часу не може отримати дозвіл міських структур на створення притулку, що фінансується храмом, в якому такі діти могли б отримати їжу, нічліг, первинну медичну допомогу і ін. за власним бажанням. Притулку, який діти могли б покинути у будь-який час. Подібні проблеми відмічали одеські автори [53].

У рамках існуючого законодавства створення подібного закладу проблематичне. По існуючій нормативній базі прийом такої дитини хоч би на одну ніч обставлений таким частоколом формальностей(тих же медичних довідок), які краще кам'яною стіна закрили б доступ в такий притулок. Ми не хочемо сказати, що створення подібного притулку дозволить розв'язати проблему безпритульності, але вони украй потрібні для полегшення долі дітей, що виявилися через різні обставини на вулиці. Не кажучи вже про те, що в такому притулку діти хоч би тимчасово опинялися б під опікою дорослих, готових надати їм допомогу, були б доступні для проведення різних профілактичних заходів. У вирішенні питання про створення притулків такого роду величезну роль можуть зробити європейські країни, що мають їх у себе. Причому йдеться не стільки про фінансову, скільки про методичну допомогу, а головне — в чиненні дії на українських політиків і посадовців з метою зміни правової бази, що дозволила б відкривати в Україні такі притулки. Хоч би

експериментальні.

Говорячи про нормативну базу, що регламентує проведення такій роботі, слід зазначити парадоксальну ситуацію: дефіцит правової бази при надлишку рішень найвищих органів влади з багатьох питань забезпечення прав і соціального захисту дітей. Причина цього в двох принципових недоліках більшої частини нормативних документів, що приймаються. По-перше, покладання колегіальної відповідальності за проведення тих або інших заходів на велику кількість органів і організацій, чиї зусилля повинен координувати один з них. При сьогоднішньому рівні виконавської дисципліни це майже гарантує невиконання поставлених завдань. По-друге, багато нормативних документів і навіть закони прийняті у дусі «приведення українського законодавства до європейських стандартів», а простіше кажучи — «списуються» із законодавства високорозвинених країн і не відбивають реалії сьогоднішньої України. Багато положень Законів «Про охорону дитинства» і «Про соціальну роботові з дітьми та молоддю» декларативні, частенько «гарантують» те, чого немає і дати не можуть. Їх можна розглядати швидше як знущання, чим нормативно-правову базу і механізм вирішення проблеми в сьогоднішніх умовах. Замість тієї ж статті 8 Закону «Про охорону дитинства», яка свідчить:

«Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

Батюшки або особини, які їх замінюють, несуть відповідальність за створення умів, необхідних для всебічного розвитку дитини, відповідно до законів України« [54].

Потрібна стаття, що визначає реальний механізм захисту дитинства, в умовах, коли значна частина дітей не має того, що перераховано в цій прекрасній статті, а їх батьки частенько безсилі щось змінити.

Таким чином, слід зазначити, що існуюча в Україні державна система профілактики безпритульності украй неефективна (незважаючи на добросовісну роботу багатьох її співробітників) передусім в силу своєї несистемності. Головний її недолік — відсутність органу, що несе повну відповідальність за дієвість заходів, що проводяться, по профілактиці наркоманії і безпритульності і що має в розпорядженні необхідні для цього стратегією, повноваженнями і ресурсами. Де-юре таким органом на національному рівні виступає «МОН молодь, спорт», а на регіональних — служби у справах неповнолітніх. Відповідно до згаданого Закону їм доручена «координація зусиль органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності у вирішенні питань соціального захисту неповнолітніх і організації роботи по попередженню бездоглядності і правопорушень серед них».

Ще одна причина неефективності діяльності державних структур полягає в тому, що державні інститути, що діють в соціальній сфері, найчастіше працюють симптоматично, тобто їх дії спрямовані на усунення наслідків проблем, які вже стали очевидними. У сфері роботи з бездомними дітьми політика представляється, щонайменше, малоефективною. Обмеженість державних соціальних і охорони здоров'я служб проявляється, на наш погляд, в

декількох моментах:

- у більшості своїй вони працюють з проблемою, а не з дитиною, тобто органи охорони здоров'я займаються наркоманією, соціальні служби — проблемами житла і т. п.;

- державні установи рідко дістають доступ в сімейну сферу дитини, яка частенько і стає причиною його втечі з дому або залучення до наркотиків, в результаті упускається найважливіша ланка своєчасної профілактики наркоманії і бродяження серед дітей. Так, по матеріалах поведінкового дослідження, проведеного у рамках проекту ЮНІСЕФ «Діти вулиці» в 1997-1998 рр. [55], 71% опитаних дітей вулиці мають сім'ї і лише 14% таких дітей охарактеризували емоційний стан будинку як хороше або нормальне(було опитано 66 дітей);

- персоналу державних установ доводиться мати справу з великим потоком пацієнтів, що призводить до зниження якості роботи з кожною дитиною, особливо страждає емоційний контакт, який в даному випадку є найбільш важливим;

- мотивація до неформального спілкування, що виходить за рамки посадових інструкцій у персоналу державних установ часто також буває невисока.

На наш погляд вказані недоліки можна і треба компенсувати тим вкладом, який могли б внести і вносять у вирішення проблеми дітей вулиці організації «третього сектора». Як це прийнято у більшості високорозвинених країн, де склалася стійка система взаємозв'язку державного і недержавного сектора. Коли за державним закріплюється, в першу чергу, вироблення стратегії, визначення конкретних завдань, забезпечення ресурсами і контроль, а недержавні зайняті здійсненням конкретних завдань у рамках загальної системи.

Ті ж І.М. Попова та О.В. Князєва справедливо зауважували, що у державній програмі з подолання дитячої безпритульності і бездоглядності, запропонованої Міністерством у справах сім'ї, молоді і спорту в грудні 2005 року і розрахованої на 2006-2010 рр., вказувалося, що на профілактичному обліку служб у справах неповнолітніх знаходиться майже 150 тис. дітей, які бродяжать і побираються, схильні до правопорушень, вживають наркотичні і психотропні речовини, алкогольні напої. Відзначалося, що ці діти часто стають жертвами сексуальних злочинів, залучаються дорослими в злочинну діяльність. За даними служби у справах дітей Одеської обласної державної адміністрації, загальна чисельність в нашій області дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківської опіки, внесених в «Єдиний банк цих дітей, що опинилися в складних життєвих обставинах», складає 7149 чоловік(1841 дитина-сирота і 5308 дітей, позбавлених батьківської опіки). Але ці дані не дають уявлення про власне безпритульних дітей, що живуть на вулиці. У різних джерелах, що відносяться до України в цілому або до того або іншого регіону, при обговоренні проблеми безпритульності називають різні цифри.

У Державній програмі ставилося завдання скоротити дитячу безпритульність на 50%. Вже зараз можна сказати, що ці благі побажання залишаться на папері, бо тенденції до скорочення, зменшенню масштабів цього страшного явища не спостерігається. Викликає сумнів і ефективність заходів, пропонованих для вирішення проблеми: зосередження уваги переважне на розширенні мережі дитячих будинків сімейного типу, збільшенні кількості прийомних сімей і відповідних пільг. Усе це дуже важливі і необхідні заходи для профілактики дитячої безпритульності. Вони, проте, не вирішують проблеми власне безпритульних дітей, «дітей вулиці», особливо тих, які вже мають солідний досвід перебування там. Спілкування з цими дітьми, вивчення їх способу життя і особових особливостей свідчить про те, що в даному випадку потрібно тривала соціально-психологічна реабілітація і одночасно медичне лікування. На жаль, для поєднання цих функцій відсутні необхідні умови, незважаючи на безліч всіляких організацій і різного роду фондів. Ми вважаємо, писали автори, що визначення ефективних заходів, спрямованих на реабілітацію саме цієї категорії дітей, припускає співпрацю державних і громадських організацій з науковими групами, що займаються дослідженням цієї проблеми, а також координацію роботи різних відомств: Міністерства внутрішніх справ, міністерств (тоді ще) освіти і науки, у справах сім'ї, молоді і спорту, Міністерства охорони здоров'я [53].

З цими зауваженнями можна повною мірою погодитись, оскільки нижче мова піде про особливості процес соціальної адаптації безпритульних дітей та підлітків.