4. Нормативно-правовые основы социальной поддержки пожилых людей

Нормативно-правовая база, закрепляющая права, статус и положение пожилых россиян, выглядит достаточно емко.

Она представлена законодательством, как общего характера, так и специального. Основы для развития законодательства, закрепляющего систему социальных прав пожилых людей, были заложены Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Условно в систему социальных прав пожилых людей можно включить два вида норм:

• нормы, закрепляющие права всех граждан независимо от возраста, в том числе особо значимые для пожилых людей;

• нормы, непосредственно касающиеся прав пожилых людей и их особых групп (ветеранов, инвалидов и т. п.) и соответствующих этим правам обязанностей государ­ства, негосударственных структур и семьи.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Феде­рацию социальным государством, политика которого направ­лена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

По Конституции пожилым гражданам гарантируется рав­ные со всеми гражданами России социальные права и сво­боды. Это—общие нормы, входящие в систему социальных прав пожилых людей.

Так, согласно ст. 39 Конституции РФ, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инва­лидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законодательством.

В соответствии со ст. 41 Конституции пожилые люди, наряду со всеми, имеют право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях.

Не существует запрета для граждан старшего поколения на образование: ст. 43 Конституции гарантирует общедоступность и бесплатность образования в государственных и муниципаль­ных образовательных учреждениях независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и т. д.

Важное право предоставлено гражданам пожилого воз­раста в ст. 44 Конституции РФ. Каждый имеет право на уча­стие в культурной жизни и использование учреждениями куль­туры, на доступ к культурным ценностям.

Доступна всем в соответствии со ст. 51 Конституции ква­лифицированная юридическая помощь.

Наряду с социальными правами ст. 33 Конституции пожилым людям предоставлено, право обращаться лично, а также направ­лять индивидуальные и коллективные обращения в государ­ственные органы и органы местного самоуправления. Обращаясь в государственные органы и органы местного управления с пред­ложениями, замечаниями, критикой недостатков, со своими соб­ственными проблемами, пожилые люди ощущают себя актив­ными участниками управления делами государства и, будучи настойчивыми, в изложении своих мнений, стараются принести пользу при выработке и принятии управленческих решений.

Вышеперечисленные основополагающие конституционные нормы явились базисом для многих федеральных законов, указов президента, постановлений правительства РФ и других подзаконных актов, в том числе по социальной поддержке граж­дан пожилого возраста.

Основываясь на конституционных нормах и положениях Хартии, рекомендующей обеспечивать гражданам пожилого возраста пенсию, социальные пособия и другие доходы не ниже прожиточного минимума, надежную защиту их сбережений и доходов, провозгласившей для них право на труд, представ­ляется целесообразным, прежде всего, остановиться на право­вых нормах, регулирующих труд и занятость граждан пожилого возраста, и пенсионном законодательстве. Именно эти зако­нодательные акты, как содержащие материальную составля­ющую, играют важную роль для пожилых людей, в том числе в их социальной адаптации после выхода на пенсию.

Современное трудовое законодательство РФ не содержит каких-либо ограничений для лиц пожилого возраста. Не допу­скается и увольнение пожилых людей по инициативе адми­нистрации. Конституционный суд Российской Федерации Постановлением от 4 февраля 1992 г. признал нормы Кодекса законов о труде РСФСР, предоставляющие право администрации предприятия, учреждения, организации расторгать трудовой договор с работником по достижении им пенсионного возраста, противоречащими Конституции РФ, а также целому ряду меж­дународно-правовых актов о правах человека. Поэтому увольне­ние работников только по той причине, что они достигли пен­сионного возраста является антиконституционным актом.

Пенсионное законодательство, представленное Федеральными законами от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пен­сиях в Российской Федерации», от 21 июля 1997 г. № 113-ФЗ «Об исчислении и увеличении государственных пенсий» и мно­жеством других законодательных и подзаконных актов, имеет чрезвычайное значение для социальной поддержки людей стар­шего возраста. Выход на пенсию—ключевой момент в пожи­лом возрасте, радикально меняющий условия, уровень и образ жизни россиянина, и означающий не только прекращение общественно полезного труда, но и изменение характера, форм, степени активности во многих других сферах деятельности.

Действующее пенсионное законодательство многократно. Оно содержит ответы практически на все основные вопросы, каса­ющиеся пенсионного обеспечения большинства граждан.

Так, пенсии по Закону «О государственных пенсиях в РФ« 1990 г. назначаются не только лицам, работающим (работавшим) по трудовому договору (контракту), но и членам кооперативов, гражданам, занимающимся предпринимательской деятельнос­тью, семьям перечисленных лиц и другим категориям граждан.

Этот Закон существенно отличается от Закона «О государ­ственных пенсиях в СССР» 1956 г.

Во-первых, по Закону 1990 г. пенсиями обеспечивается более широкий круг лиц.

Во-вторых, Закон 1990 г. ввел новый порядок финансирова­ния расходов на пенсии, Образован Пенсионный фонд РФ, сред­ства в который поступают путем взимания страховых взносов с организаций и граждан, а также из федерального бюджета.

Согласно Закону 1990 г. размер пенсии зависит не только от индивидуального заработка работника, но и от продолжитель­ности его трудового стажа (ст. 16—18). В дополнение к этому предусмотрен порядок определения заработка для исчисления пенсии, которой позволяет будущему пенсионеру сделать выбор (ст. 102). Кроме того, в заработок для исчисления пенсии вклю­чается все виды выплат (дохода), полученных в связи с выпол­нением работы (служебных обязательств), на которые начисля­ются страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (ст. 100).

Впервые вышеназванным Законом введена социальная пен­сия, которую вправе получить каждый гражданин, достигший соответствующего возраста либо призванный инвалидом, если он не имеет права на трудовую пенсию.

Как факт дополнительной социальной поддержки для опре­деленного круга граждан старшего поколения следует рассма­тривать возможность одновременного получения двух пенсий, предусмотренную ст. 5 названного Закона.

Оценивая пенсионное законодательство с точки зрения воз­можностей для повышения социальной поддержки пожилых людей, необходимо отметить, что, в отличие от прежнего пен­сионного законодательства, работающие пенсионеры, среди которых в большинстве своем лица старшего поколения, пен­сии в период работы получают в полном размере.

Важным нововведением является судебный порядок разре­шения споров по пенсионным вопросам (ст. 129).

Совершенствование пенсионного законодательства с учетом современных требований последовало с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий».

В перечне социального законодательства—Федеральный закон от 12 января 1995 г. "О ветеранах» (в ред. Федеральных законов от 12 января 2000 г. и 4 мая 2000 г.).

Это—один из основных социальных законов, который уста­навливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в РФ в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

В соответствии с названным Законом¹ (ст. 13) социальная защита ветеранов, большинство из которых—пожилые люди, предусматривает осуществление системы мер, направленных на создание условий обеспечивающих экономическое и мораль­ное благополучие ветеранов, предоставляющих им дополни­тельные права и гарантирующих ветеранам льготы по:

• пенсионному обеспечению, налогообложению, выплате пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений;

• оплате коммунально-бытовых услуг и торговому обслу­живанию;

• медицинскому, протезно-ортопедическому обслужива­нию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекар­ствами и изделиями медицинского назначения;

• обеспечению транспортными средствами и оплате про­езда;

• трудоустройству, обучению, переподготовке и условиям труда;

• пользованию услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений;

• получению услуг учреждений социального обслужива­ния, социальной и юридической помощи.

Статья 27 Закона предусматривает судебную защиту прав и льгот ветеран. Обжалование решений в порядке гражданского судопро­изводства предусмотрено почти во всех социальных законах.

К специальному социальному законодательству отно­сится и Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; имеющий прямое отношение к пожилым людям-инвалидам. Поскольку ряд его положений (к примеру, ст. 15—об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры; ст. 16—об обеспечении инвали­дов жилой площадью; ст. 20—об обеспечении занятости инва­лидов; ст. 21—об установлении квоты для приема инвалидов на работу и многие другие) не урегулирован, о законе необходимо говорить как действующем не в полном объеме и мало влияю­щем на социальную поддержку инвалидов и пожилых людей.

Социальный аспект содержат «Основы законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1. Статья 26 Основ прямо закрепляет права граж­дан пожилого возраста, в ней отмечается, что «граждане пожи­лого возраста (достигшие возраста, установленного законодатель­ством Российской Федерации для назначения пенсии по старости) имеют право на медико-социальную помощь на дому в учрежде­ниях государственной или муниципальной системы здравоохра­нения, а также в учреждениях системы социальной защиты насе­ления... Граждане пожилого возраста на основании медицинского заключения имеют право на санаторно-курортное лечение и реа­билитацию бесплатно или на льготных условиях».

В комплексе законов, нацеленных на социальную поддержку граждан, занял свое место 17 июля 1999 г. Федеральный закон «О государственной социальной помощи».

В Законе четко определено, что «он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социаль­ной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко про­живающим гражданам». Таким образом, категория лиц, подпа­дающих под действие названного Закона, предельно очерчена.

В соответствии со ст. 7 Закона получателями государственной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причи­нами имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом РФ с учетом величины прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Законом определены порядок назначения государственной социальной помощи, ее размер и виды; указаны основания для прекращения оказания помощи; определен порядок обжало­вания. Поскольку значительная часть пожилых людей живет в бедных семьях или относится к числу малоимущих, многие граждане старшего возраста относятся к числу получателей государственной социальной помощи.

Основополагающими документами, регулирующими в рос­сийском законодательстве социальные права человека, явля­ются и Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. «Об осно­вах социального обслуживания в Российской Федерацию и от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожи­лого возраста и инвалидов».

Названные федеральные законы устанавливают основные формы социального обслуживания граждан, их права, гаран­тии реализации этих прав, полномочия федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной вла­сти субъектов РФ.

Краткий анализ норм, содержащихся в данных законах, позволяет констатировать их общее соответствие нормам, содер­жащимся в Европейской социальной хартии.

Рассмотренные выше законодательные и подзаконные акты в большей степени касаются социального аспекта в отношении лиц пожилого возраста, нежели другие.

Следующий блок из числа общих законов содержит в себе нормы, регулирующие образование, спорт и досуговую деятель­ность пожилых людей.

Так, в соответствии со ст. 5 Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в редакции Федерального закона от 16 ноября 1997 г. «гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, националь­ности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным орга­низациям, возраста, состояния здоровья, социального, нали­чия судимости». Согласно ст. 50 Закона граждане РФ вправе в установленном порядке «неоднократно получать профессио­нальное бесплатное образование по направлению государствен­ной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального уве­чья и (или) инвалидности».

Определенную надежду на улучшение социального и физи­ческого самочувствия пожилых людей дает Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ'. Он рассматривает физическую культуру как одно из средств профилактики заболева­ний, укрепления здоровья, поддержания высокой активности и гарантирует право граждан на равный доступ к занятиям физическими упражнениями и спортом. Пунктом 11 ст. 6 пред­усматривается создание льготных условий для занятий физи­ческой культурой инвалидов (среди которых немало лиц пожи­лого возраста).

Вовлечению в активную досуговую деятельность пожилых людей способствуют и «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в соответствии со ст. 8 данного акта культурная деятельность является неотъемлемым правом каж­дого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка и пола, политических, религиозных и иных убеждений места жительства, имущественного поло­жения, образования профессии и других обстоятельств.

Статья 10 предусматривает, что «каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями». Право человека зани­маться творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любитель­ской) основе. Согласно ст. 12 пожилые люди, как и все граж­дане, имеют право на приобщение к культурным ценностям на доступ к государственным музейным, архивным фондам иным собраниям во всех областях культурной деятельности.

Открыты для доступа граждан пожилого возраста в соот­ветствии со ст. 35 Федерального закона «О музейном фонде РФ и музеях в РФ» музейные предметы и музейные коллек­ции, включенные в состав музейного фонда РФ и находящи­еся в музеях в РФ.

Весомое место в осуществлении досуговой деятельности пожилых людей имеет Федеральный закон «Об основах турист­ской деятельности в РФ». Пожилые люди, как и все граждане РФ, при реализации прав на отдых и на свободу передвиже­ния могут путешествовать в оздоровительных, познаватель­ных, религиозных и иных целях. При этом им предоставляется право на внутренний, выездной, въездной, социальный и само­стоятельный туризм с предоставлением в ряде случаев опре­деленных льгот по оплате туристской путевки и страхования при внезапном заболевании и от несчастных случаев.

Лицам старшего возраста согласно Федеральному закону «О библиотечном деле» общедоступны фонды библиотек. Что позволяет им приобщаться к ценностям национальной и миро­вой культуры. Иметь нужную информацию. На основе прове­дения анализа следует отметить, что рассмотренные законо­дательства только в социальном аспекте не сможет создать полную картину жизнедеятельности пожилых людей в нашей стране. Необходимо обеспечить закрепленное законодатель­ством право на их участие в процессах принятия решений на всех уровнях.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами госу­дарства как непосредственно, так и через своих представите­лей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референ­думе. Кроме того, избирательные права граждан РФ определены целым рядом законодательных актов—Федеральными зако­нами «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах Президента РФ», «О рефе­рендуме» и др. Эти Законы не содержат дискриминационных норм и ограничений для участия пожилых людей в политиче­ской жизни страны.

На разрешение первоочередных проблем социальной под­держки ветеранов и пожилых людей направлены нормы и дру­гих законодательных и подзаконных актов (Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Федеральные законы «О медицинском страховании граждан», «Об обществен­ных объединениях», «О благотворительной деятельности бла­готворительных организациях», «О реабилитации жертв поли­тической репрессий», «О статусе военнослужащих» и другие). На дальнейшее повышение гарантий прав граждан пожилого возраста направлено и законодательство субъектов РФ.

Таким образом, краткий анализ российского законодатель­ства в части, касающейся социальной поддержки граждан стар­шего поколения, позволяет сделать следующие выводы.

Ситуация с реализацией социальных прав граждан пожи­лого возраста крайне противоречива, ее нельзя оценивать одно­значно, она характеризуется определенной двойственностью.

С одной стороны, существует обширная нормативно-пра­вовая база, направленная на повышение уровня социальной поддержки пожилых людей, предусматривающая достаточно полную реализацию ими своих прав, гарантий и льгот; с дру­гой стороны, многие из норм «существуют лишь на бумаге»,

что подтверждают проведенные исследования. 77,8% граждан в возрасте 55—60 лет, 69,6%—от 61 до 70 лет. 76,5% от 71 до 80 лет отметили, что существующее законодательство не дей­ствует, осуществление его в полном объеме затруднено из-за отсутствия эффектных механизмов реализации, финансового обеспечения, социального контроля и ответственности за неис­полнение принятых законов.

Кроме того, современное законодательство не в полной мере соответствует европейским и мировым стандартам. Не полу­чили надлежащей правовой защиты интересы пожилых граж­дан в сферах имущественных, земельных, жилищных, семей­ных отношений, охраны здоровья и, в определенной степени, пенсионного обеспечения и социального обслуживания.

Часто отсутствует оперативное исполнение принятых судебных решений по социальным делам лиц старшего поко­ления. Суды общей юрисдикции, как правило, не имеют пол­ноценных квалифицированных знаний в социальных вопро­сах. В этой связи было бы целесообразным создать в России суды по социальным вопросам для рассмотрения всех про­блем социальной сферы.

Требуют серьезного осмысления правовые аспекты насилия в семье, особенно в отношении наименее защищенных пожи­лых людей. Многие из них подвергаются материальному при­теснению со стороны родственников с целью присвоению им имущества, а также физическому и психологическому наси­лию. В связи с этим вопросы, касающиеся предупреждения и пересечения насилия в семье, принадлежат к числу ком­плексных и должны быть урегулированы нормами различных отраслей права.

Не сформирована правовая культура, пожилые люди плохо знают действующее законодательство, свои социаль­ные права и порядок обжалования в случае их нарушения, что обусловлено их плохой информированностью, недостат­ком социально-правовой практики и сложившимися стерео­типами мышления.

Правовое обеспечение управления и осуществления соци­ального обслуживания занимает одно из важных направле­ний в реализации социальных прав граждан.