logo search
12

3.4. Развитие городов и городского хозяйства в советский и постсоветский периоды

Развитие систем городского хозяйства в советский и переходный периоды прошло несколько этапов:

Бурный процесс развития городов и городского хозяйства на рубеже 19-20-го веков был жестоко прерван в период произошедшей революции и разразившейся вслед за этим гражданской войны. Более того, многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушенными, а население бежало за границу, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Так численность жителей Петербурга с 1917 по 1920-е годы сократилось более, чем в два раза. Киев был практически опустошён. Решение всех внутригородских проблем находилось в руках ВЧК, которая как известно, активно боролась «с контрреволюцией», т.е. с противниками режима, и занималась перераспределением имеющихся ресурсов. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего коммунальное заселение во многих городах стало преобладающим. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Но повседневная жизнь граждан от этого не стала легче.

Этот этап можно сравнить с эпохой крушения древней цивилизации, разрушения древних городов и городских систем под напором варваров. Отличие состоит лишь в том, что в данном случае разрушительные силы были спровоцированы не пришельцами извне, а находились внутри российского общества. Массовая эмиграция и гибель миллионов людей, разрушение материальных богатств и духовных ценностей не способствовали общественному прогрессу.

В начале 20-х годов в советском государстве был осуществлён переход к новой экономической политике (НЭПу), суть которого заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твёрдой российской валюты (червонца). Определённые экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения крупных городов и для восстановления городских хозяйственных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления хозяйственных объектов в городах. В этот период были восстановлены многие объекты городского хозяйства, включая водопроводно-канализационные системы, трамвайное движение, замощение улиц и некоторые другие. Допускались различные формы собственности на жильё и коммунальные объекты, была восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами. В 1926-1928-х годах были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты за жильё и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потреблённых услуг, но и качественные параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Получили развитие децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но функционирование НЭПа было совсем недолгим: с 1921 по 1928 годы. Уже в конце 20-х годов началось резкое сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и городское хозяйство.

На втором этапе наиболее характерным было становление жёсткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в городском хозяйстве. В 1931 году был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР переименованный в Министерство коммунального хозяйство республики в 1936 году.

Основным приоритетом в тот период были подъём промышленности и, особенно, военно-промышленного комплекса. Города и городское хозяйство теряли самостоятельные рычаги управления и собственные ресурсы, которыми они обладали в период НЭПа. Все материальные и финансовые потоки были сосредоточены на государственном уровне и в руках ведомств, т.е. крупных министерств союзного и союзно-республиканского подчинения. Получили развитие ведомственный жилищный фонд и ведомственные объекты городского хозяйства.

Система управления в городском хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалась ими через систему ведомств под неусыпным контролем и «чутким» руководством коммунистической партии. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством города областного подчинения приведена на рис. 3.1. В данной схеме чётко прослеживается строгая подчинённость предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства вышестоящим управленческим звеньям с выделением их ведомственного звена.

Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и

Совет Министров СССР

Союзные и республиканские ведомства

Совет Министров республики

Министерство ЖКХ республики

Управление ЖКХ ведомства (союзного, респ.)

Управление ЖКХ региона (области, края

Исполком области (края)

Исполком области (края)

Управление ЖКХ города

Исполком города

Ведомственные предприятия ЖКХ

Предприятия ЖКХ местных советов

Рис. 3.1. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством в советский период

внеэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем городского хозяйства решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось как вопросов выделения средств на строительство пешеходного перехода или системы очистных сооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Республиканские министерства жилищно-коммунального хозяйства и соответствующие управления ЖКХ области и города практически не имели права распоряжаться ресурсами. А предприятия и организации данной сферы были полностью лишены самостоятельности в принятии решений; в большинстве своём являлись планово-убыточными. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование предприятий городского хозяйства осуществлялось в виде бюджетных дотаций.

В то же время, созданная тоталитарная система остро нуждалась в крупных промышленных центрах городского типа и потому уже в 30-е годы города получают определённое развитие и

страна, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940-му году удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определённое развитие и городское хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов. Так в Москве был открыт и начал действовать первый в стране метрополитен, сооружались объекты водопроводно-канализационного хозяйства, осуществлялось благоустройство городской территории. В то же время в большинстве городов развитие систем городского хозяйства практически не происходило из-за полного отсутствия ресурсов. Качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг жителям городов было низким.

Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 годов и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 годы. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильём составила в 1950 году всего лишь 7 кв. м общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности 1917 году и явно не отвечало потребностям горожан.

В 50-е годы начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития городов и городского хозяйства в советское время, который, по неумолимой логике истории, оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

Наиболее характерной тенденцией в данной сфере была тенденция урбанизации, которая, с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 90-х годов, когда бурный процесс перехода к новой социально-экономической формации несколько затормозил урбанистические процессы. Так, если в 1859 году удельный вес численности городского населения в общей численности страны составил 5,7%, в 1897 году - 13%, в 1940 году – 33%, а в 1990 году - 66%, т.е. две трети населения страны стало проживать в городах, а городской образ жизни становится преобладающим. Уже в первой половине 50-х годов было начато строительство добротных зданий, которые возводились в первую очередь в Москве, Ленинграде и столицах союзных республик. Но в целом по стране объёмы вводимого жилья были незначительны и не решали жилищную проблему, которая заметно обострилась в середине 50-х годов, когда жители сельской местности получили право выбирать себе место жительства и ринулись в крупные города.

После принятия в 1957 году знаменитого постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадные объёмы привлечённых ресурсов позволили существенно нарастить объёмы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильём в городах страны до 10 кв. м в 1966 году и до 15,5 кв. м в 1980-м году. Но массовая застройка оказалась ориентированной на стандартные панельные и крупноблочные здания с некоторым вкраплением кирпичного строительства. Типовые проекты сооружаемых зданий были выхолощены с точки зрения соблюдения основных технических, потребительских и архитектурных качеств жилых домов, а реальное строительное производство сплошь и рядом отклонялось от проектов в худшую сторону. В результате города страны получили значительные объёмы новой жилой застройки, но её техническо-потребительские характеристики оказались явно неудовлетворительными. Поэтому острота жилищной проблемы за годы советской власти не только не сократилась, но даже возросла.

Параллельно с ростом городов и городского населения активно развивались системы городского хозяйства, которые охватывали весь спектр необходимых направлений, включая содержание и ремонт жилья, водопроводно-канализационное хозяйство, комплекс коммунальной энергетики, благоустройство территории, городской пассажирский транспорт и другие. Несмотря на отдельные технические достижения (развитие метрополитена в крупнейших городах, страны, мусороперерабатывающее предприятие в Ленинграде, дешёвый пассажирский транспорт в столичных городах и т.п.), общий уровень развития систем городского хозяйства и жилищно-коммунального обслуживания населения оставались весьма низкими. Кроме того, в период застоя научно-технический прогресс в городском хозяйстве не только не развивался, но даже деградировал, а сложившийся хозяйственный механизм не стимулировал его развитие. В результате система стала функционировать вхолостую и не обеспечивала реальные потребности жителей. В городах постоянно нарастали многочисленные проблемы и сбои в работе систем городского хозяйства. К числу наиболее актуальных из них относятся жилищная, энергетическая, транспортная, водообеспечения и водоотведения, техническое и санитарное содержание территории и ряд других. Все эти проблемы существовали в течение длительного времени и носили хронический характер, но их решение в рамках советской системы оказалось невозможным. Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в данной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, громадные потери тепла и воды, загрязнение почвы, водоёмов, атмосферного воздуха. Всё это и привело к негативным результатам в деятельности городского хозяйства во многих городах страны. При этом следует отметить, что попытки изменить существующую ситуацию неоднократно предпринимались и в советский период, но, как правило, они были неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его природу по существу. К числу таких решений относятся следующие:

  1. Постановление Совета Министров СССР № 807 от 26 августа .1967 года «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства», в котором был определён порядок возмещения жилищно-эксплуатационным организациям затрат на содержание внутридомовых инженерных систем со стороны предприятий водо-, тепло-, и электроснабжения;

  2. Постановление Совета Министров СССР № 740 от 4 сентября 1978 года «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда», которое определило курс на передачу ведомственного жилья в ведение местных Советов и наметило меры по развитию ремонтно-строительного производства;

  3. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 года № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства», которое определило пути перестройки в жилищно-коммунальной сфере;

  4. Постановление Совета Министров РСФСР от 29 июня 1989 года № 235 «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчёт и самофинансирование», которое наметило меры по внедрению экономических отношений в данную сферу (хозрасчёт и самофинансирование) и по введению договорных отношений местных органов власти с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства на основе планово-расчётных тарифов, покрывающих их затраты на предоставление услуг потребителям.

Принятые в конце 80-х годов решения в совокупности определили важнейшие направления перестройки в жилищно-коммунальной сфере, но реализация этих документов была затруднена их ориентацией на административную экономику «перестроечного типа», т.е. с элементами экономического регулирования, которая вскоре прекратила своё существование. Тем не менее, некоторые прогрессивные меры, содержащиеся в указанных постановлениях, нашли своё воплощение на более позднем этапе уже в иных исторических условиях.

В самом начале 90-х годов наступил переходный период в развитии городских систем. Его характерными чертами явились следующие:

Процесс урбанизации, характеризующийся развитием городов и ростом численности населения, в России в 90-е годы приостановился, что связано с усилением кризисных явлений в социально-экономической жизни и трудностями развития городов в переходный период. В то же время значительная численность городских жителей и достаточно высокая доля горожан в общей численности населении, составляющая 73%, а также ведущая роль городов в социально-экономическом развитии страны, свидетельствует о высокой степени урбанизации и о преобладании городского образа жизни. Поэтому главной задачей в настоящее время является не дальнейшее повышение уровня урбанизации само по себе, а улучшение его качественных параметров и развитие систем городского хозяйства. Это особо важно потому, что во многих городах страны, особенно крупных, сохраняются множество проблем, часть из которых требует незамедлительного решения. Это касается правовых, экономических, организационных, экологических, национально-исторических и ряда других аспектов городской жизни. Среди экономических проблем выделяются проблемы спада производства, нарастание безработицы, ухудшение экологии, слабого развития инфраструктуры, трудности возрождения и сохранения историко-культурного наследия, ухудшение финансового положения и ряд других. Особо следует выделить проблемы, связанные с функционированием городского хозяйства: жилищная, энергетическая, низкое качество питьевой воды, низкое благоустройство городской территории, ухудшение работы городского пассажирского транспорта и некоторые другие.

В течение длительного времени городское хозяйство находилось в составе государственного сектора экономики. Плата за жилье и коммунальные услуги не соответствовала затратам на его содержание. Развитие систем городского хозяйства отставало от жилищного строительства. В то же время, уровень и качество жилищно-коммунальных услуг оставались низкими.