5.2. Содержание и ход реализации жилищно-коммунальной реформы

Системный кризис жилищно-коммунального хозяйства и низкий уровень предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, чрезмерная бюджетная нагрузка и отсутствие необходимых финансовых ресурсов жилищно-коммунальных предприятий, искусственный монополизм, административно-ведомственный характер механизма хозяйствования и другие факторы определили необходимость проведения жилищно-коммунальной реформы.

Проблемы жилищно-коммунальной сферы возникли не сегодня. Они существовали и в советский период, но лишь в самое последнее время актуальность проведения жилищно-коммунальной реформы стала очевидной и была осознана на всех уровнях руководства, включая федеральный, что выразилось в принятии соответствующих документов и методических материалов. К числу важнейших из них относится Указ Президента «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» № 425 от 28.04.97, Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1997 год» № 621 от26.05.97 и другие.

Неудовлетворительное положение дел и наличие острых проблем в сфере городского хозяйства определили необходимость его развития на базе реформирования административно-ведомственного механизма хозяйствования и привлечения реальных источников централизованного и нецентрализованного ресурсосбережения. Эффективное проведение реформ возможно лишь на основе комплексного, системного и целевого подходов, т.е. с учетом всех важнейших факторов развития, в тесной взаимосвязи всех принимаемых мероприятий и наличия определенных принципов, которые и должны быть положены в основу проведения реформ. Важнейшими среди них являются целенаправленность, системность, эффективность, социальная ориентация и др.

Все эти подходы и принципы хорошо известны, но до сих пор их не удавалось последовательно провести в жизнь в ходе социально-экономического реформирования, что имело негативные последствия. Поэтому научно-методическая проработанность реформ в данной сфере, обоснование принципов, методов и последовательности принимаемых решений является необходимым условием результативности реформирования.

В настоящее время имеются различные подходы к содержанию и проведению реформы ЖКХ, но выделяются два направления. Согласно первому из них приоритет отдается экономии бюджетных средств и постепенно переложению высоких издержек городского хозяйства на плечи потребителей путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на пассажирские перевозки, на телефонные переговоры и пр. В результате реализации такого стратегического подхода может быть осуществлена структурная перестройка финансовых потоков и повышение эффективности использования бюджетных средств, но негативные последствия таких преобразований будут чрезмерно сильны: отрицательная реакция населения, дальнейшее ухудшение системы городского хозяйства и снижение качества обслуживания потребителей. Ввиду наличия серьезных отрицательных последствий такой подход является нецелесообразным и практически едва ли возможным, т.к. затрагивает интересы всего населения.

При втором подходе приоритет отдается структурной перестройке хозяйственных отношений в данной сфере путем ее демонополизации, создания конкурентной среды и ресурсосбережения. Повышение тарифов и совершенствование тарифной политики является важной составной частью реформы, но изменение тарифов должно сочетаться с экономико-организационными и рыночными преобразованиями, а также с учетом уровня доходов широких масс населения.

Важнейшей целью реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства города является повышение уровня и качества обслуживания населения в соответствии с действующими стандартами путем перевода данной сферы в систему социально-ориентированного рыночного хозяйствования.

Исходя из этой основной цели, формулируются подцели и целевые показатели.

В качестве подцелей рассматриваются:

• повышение уровня и качества услуг в данной сфере;

• снижение производственных издержек в ЖКХ;

• снижение расходов бюджета города на содержание жилищно-коммунального хозяйства;

• смягчение для населения негативных аспектов реформы (повышение тарифов, нарушение работы систем ЖКХ).

Для контроля за выполнением целевого блока по каждой подцели предлагается результирующий целевой показатель, который является индикатором ее выполнения. Перечень целей и показателей приведен в табл. 5.3.

Таблица 5.3

Стратегические цели и показатели реформы жилищно-коммунального хозяйства (количественные значения показателей приведены для города N)

Как следует из табл. 5.3., большинство целевых показателей измеряется в относительных величинах, а уровень и качество работ и услуг рассчитывается в баллах (5 баллов - полное соответствие стандарту, а 1 балл - несоответствие стандартам по всем позициям). Отметим, что для получения объективных оценок целесообразно организовать постоянный мониторинг хода реформ и привлечения независимых экспертов в сочетании с социологическими опросами населения.

В соответствии с принятыми документами были определены основные направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства:

• повышение эффективности системы управления;

• формирование конкурентной среды в данной сфере;

• стимулирование энергоресурсосбережения;

• упорядочение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг и решение проблем финансирования жилищного сектора города;

• социальная поддержка населения в процессе проведения реформы.

По первому направлению реформирования предусматривается разделить функции управления и хозяйствования в жилищной системе и выделить экономическое поле действий для заказчика услуг и работ и подрядных организаций. Одновременно с этим предусматривается развитие договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве и усиление функций государственного (муниципального) регулирования и контроля в жилищной сфере.

Формирование конкурентной среды предусматривается путём формирования городского (муниципального) заказа на выполнение работ и услуг и размещения его на конкурсной основе, в результате привлечения в данную сферу подрядчиков различных форм собственности и развития негосударственного сектора в жилищной системе, а также путём проведения антимонопольной мер.

Для реализации энергоресурсосбережения предусматривается целый комплекс мер экономического, организационного и технологического характера, но в первую очередь рассматриваются вопросы экономического стимулирования, проведения организационных мер и привлечения инвестиций для перехода к энергоресурсосберегающим технологиям.

Совершенствование системы оплаты за жилищно-коммунальные услуги предусматривает постепенный переход к экономически-обоснованным тарифам, обеспечивающих полное покрытие издержек жилищно-коммунальных организаций. Предусматривается включение в оплату населения расходов на капитальный ремонт жилых зданий и платы за найм жилых помещений (для неприватизированных квартир).

Социальная поддержка населения включает меры по разработке стандартов качества на услуги жилищно-коммунального характера, использование федеральных и региональных стандартов по оплате жилья и коммунальных услуг, формирование рациональной системы компенсаций малоимущим слоям населения с учётом доходов на одного члена семьи в пределах установленных социальных норм и упорядочение системы льгот по оплате за данные услуги.

Для достижения целей и решения задач по реформированию ЖКХ необходимо провести комплекс мер, которые можно разделить на две большие группы. Первая группа мер решает задачи собственно реформирования сложившихся хозяйственных отношений и носит, в основном, экономико-организационный и правовой характер. Их проведение не требует привлечения значительных ресурсов, но предполагает серьезные научно-методические проработки содержания и технологии реформ, в т.ч. определения последовательности проведения мероприятий.

Вторая группа мер и проектов решает конкретные задачи развития жилищно-коммунального хозяйства: строительство, реконструкция и модернизация, внедрение новой техники и технологий, других нововведений. Большинство из этих мер и проектов требуют значительных ресурсов. Поэтому задача реформы состоит не только в определении мероприятий, но и в обосновании механизмов их реализации.