7.2. Экономика и механизм развития коммунальной энергетики

Оценка состояния регионального энергетического комплекса

В связи с огромными масштабами Российской Федерации, различием уровня экономического развития, природных и климатических условий по территории страны существенно отличаются структура и масштабы региональных энергетических комплексов. Однако при всем многообразии условий региональных энергетических комплексов их можно разделить на три основных типа:

- энергокомплексы мегаполисов Москвы и Санкт-Петербурга, а также субъектов РФ с крупными промышленными центрами с населением более 1 млн. чел (Екатеринбург, Новосибирск, Нижний Новгород и др.), с высокой степенью концентрации населения и развитыми системами централизованного теплоснабжения. Принципиальной особенностью функционирования указанных энергокомплексов является особо высокие требования к надежности и безопасности тепло и газоснабжения населения и социальной сферы;

- энергокомплексы большинства субъектов РФ с достаточно высоким уровнем развития промышленности и сельского хозяйства и наличием на территории ряда городов с населением менее 1 млн. чел. и крупных поселков городского типа;

- энергокомплексы субъектов РФ с относительно низким уровнем развития экономики и невысокой плотностью населения.

На территории указанных энергокомплексов в различных пропорциях действуют следующие хозяйствующие субъекты электроэнергетики:

- вертикально-интегрированные акционерные энергетические компании (АО-энерго), осуществляющие энергоснабжение, как правило, на территории одного субъекта РФ (за исключением ОАО «Мосэнерго», ОАО «Ленэнерго» и ОАО «Тюменьэнерго», действующих на территории ряда субъектов РФ). АО-энерго совмещают функции генерации, транспорта и сбыта электро и теплоэнергии;

- муниципальные предприятия электрических и тепловых сетей (перепродавцов электро- и тепловой энергии), осуществляющих электро- и теплоснабжение населения, мелких и средних промышленных, коммерческих и бюджетных потребителей в городах и крупных населенных пунктах на территории субъектов РФ;

- независимые поставщики электро- и тепловой энергии, в качестве которых преимущественно выступают блок-ТЦ и котельные промышленных предприятий;

- независимые поставщики услуг по транспорту электрической энергии (в отдельных случаях тепловой энергии), в качестве которых, как правило, выступают промышленные предприятия, имеющие в собственности электрические и тепловые сети.

Исторически действующее законодательство и нормативные акты федеральных органов власти были сформированы в условиях переходного периода трансформации плановой экономики и государственной собственности к рыночной экономике с преобладанием частной собственности, в том числе в сфере энергетики. Для указанного периода характерно:

• наличие существенных диспропорций в ценах на отдельные виды продукции энергетического сектора;

• сохраняющийся диспаритет в ценах на продукцию энергетического сектора и ценами на промышленную продукцию и услуги;

• низкий уровень платежеспособности большинства категорий потребителей за исключением экспортно-ориентированной промышленности.

В рассматриваемых условиях нестабильной экономики и значительной степени социальной напряженности государство при формировании нормативно-правового обеспечения в области энергетики с целью обеспечения надежного энергоснабжения экономики и населения страны и сохранения контроля за функционированием систем энергоснабжения ориентировалось на сохранение достаточно сильных рычагов управления в энергетическом комплексе через систему государственного антимонопольного регулирования и ограничение рыночной конкуренции на рынках электроэнергии и газа.

Для целей настоящего работы используем следующие основные понятия:

электроэнергетика- отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения;

Единая энергетическая система России- совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике;

субъекты электроэнергетики- лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической и тепловой энергии, поставки (продажу) электрической энергии, энергоснабжение потребителей, предоставление услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии, организацию купли-продажи электрической энергии;

потребители электрической и тепловой энергии- лица, приобретающие электрическую и тепловую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд;

оптовый рынок электрической энергии (мощности) (далее - оптовый рынок)- сфера обращения особого товара-электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом Правительством Российской Федерации. Критерии отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей устанавливаются Правительством Российской Федерации;

субъекты оптового рынка - юридические лица, получившие в установленном настоящим Федеральным законом порядке право участвовать в отношениях, связанных с обращением электрической энергии на оптовом рынке, в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации правилами оптового рынка;

розничные рынки электрической энергии (далее -розничные рынки)- сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии;

объекты электросетевого хозяйства- линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование;

услуги по передаче электрической энергии- комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с техническими регламентами;

услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике- комплекс мер по централизованному управлению технологическими режимами работы технических устройств электростанций, электрических сетей и энергопринимающего оборудования потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой, осуществляемых в целях обеспечения надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующих техническим регламентам и иным обязательным требованиям;

энергосбытовые организации- организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии;

двусторонний договор купли-продажи электрической энергии- соглашение, в соответствии с которым поставщик обязуется поставить покупателю электрическую энергию в определенном количестве и определенного соответствующими техническими регламентами и иными обязательными требованиями качества, а покупатель обязуется принять и оплатить электрическую энергию на условиях заключенного в соответствии с правилами оптового рынка и основными положениями функционирования розничных рынков договора;

потребители электрической энергии с управляемой нагрузкой- категория потребителей электрической энергии, которые в силу режимов работы (потребления электрической энергии) влияют на качество электрической энергии, надежность работы Единой энергетической системы России и оказывают в связи с этим на возмездной договорной основе услуги по обеспечению вывода Единой энергетической системы России из аварийных ситуаций. Указанные потребители могут оказывать и иные согласованные с ними услуги на условиях договора;

комбинированная выработка электрической и тепловой энергии- режим работы теплоэлектростанций, при котором производство электрической энергии непосредственно связано с одновременным производством тепловой энергии;

зона оптового рынка- территория, которая определяется Правительством Российской Федерации и в границах которой происходит формирование равновесной цены оптового рынка в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и правилами оптового рынка (далее - ценовая зона оптового рынка);

гарантирующий поставщик электрической энергии (далее - гарантирующий поставщик) - коммерческая организация, обязанная в соответствии с настоящим Федеральным законом или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к нему потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электрическую энергию;

веерное отключение- обусловленное технологическими причинами ограничение (полное или частичное) режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, по причинам, не связанным с исполнением потребителем электрической энергии своих договорных обязательств или техническим состоянием его энергетических установок;

территориальная сетевая организация- коммерческая организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети;

установленная генерирующая мощность- мощность объектов по производству электрической и тепловой энергии на момент введения в эксплуатацию соответствующего генерирующего объекта;

максимально доступная генерирующая мощность- часть установленной мощности объектов по производству электрической и тепловой энергии, за исключением мощности, неиспользуемой для производства электрической и тепловой энергии по причине технической неисправности таких объектов;

рабочая генерирующая мощность- часть максимально доступной мощности объектов по производству электрической и тепловой энергии, за исключением мощности объектов электроэнергетики, выведенных в установленном порядке в ремонт и из эксплуатации;

объекты электроэнергетики- имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства.

В сфере газоснабжения на территории регионов действуют:

- транспортные и сбытовые подразделения РАО «Газпром» (Трансгазы, Межрегионгазы), обеспечивающие оптовые поставки газа в региональные газораспределительные организации и крупным промышленным потребителям;

- региональные газораспределительные организации (как правило, акционерные общества), осуществляющие транспорт и сбыт природного и сжиженного газа населению, жилищно-коммунальному хозяйству и прочим категориям потребителей.

Региональные энергокомплексы являются крупнейшими потребителями энергоресурсов, их надежное функционирование существенно зависит от условий топливоснабжения, а в Европейской части страны прежде всего от газоснабжения.

В настоящее время региональные энергокомплексы взаимодействуют с федеральными оптовыми рынками:

- электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), организатором которого является РАО «ЕЭС России»;

- природного газа – организатор РАО «Газпром».

Указанные оптовые рынки функционируют в условиях жесткого государственного регулирования, осуществляемого Федеральной энергетической комиссией в части:

• формирования баланса поставок мощности и электроэнергии с ФОРЭМ;

• установления тарифов на поставки мощности и электроэнергии с ФОРЭМ для региональных АО-энерго и отдельных крупных потребителей, выведенных на ФОРЭМ;

• установления оптовых цен на поставки природного газа для нужд населения, промышленности и прочих потребителей и тарифов на услуги по транспорту природного газа.

Государство не осуществляет прямой контроль за формированием баланса поставок природного газав стране, передав функцию согласования объема поставок газа РАО «Газпром».

Действующие в стране рынки органического топлива (угля, мазута и сжиженного газа) в целом являются конкурентными. Государство осуществляет косвенное регулирование этих рынков через лимитирование хозяйствующим субъектам объемов поставки мазута на внутренний рынок, установление экспортных пошлин на нефть и мазут, установление цен на поставки сжиженного газа для нужд населения, выделение льготных кредитов для создания сезонных запасов топлива в отдельных субъектах РФ и др.

Региональные рынки электроэнергии, тепловой энергии и природного газа также функционируют в условиях жесткого государственного регулирования.

В регулировании участие принимают также регулирующие комиссии муниципальных образований в части установления тарифов на отпуск теплоэнергии потребителям от предприятий теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности.

В сфере электроснабженияхарактерной особенностью большинства региональных рынков электроэнергии является значительная доля покупки электроэнергии с федерального оптового рынка. На рис. 7.1 приведена схема энергоснабжения.

За исключением Москвы и Санкт-Петербурга объем потребления электроэнергии населением и приравненными к населению потребителями не превышает 12-15% общего полезного отпуска энергии энергоснабжающих организаций. Основными потребителями электроэнергии на территории большинства субъектов РФ являются крупные и средние промышленные предприятия (с годовым потреблением электроэнергии 100-1000 млн. кВтч и более) и электрифицированный железнодорожный транспорт. Их доля в общем полезном отпуске достигает 40-50% и более.

Рис. 7.1. Схема энергоснабжения

В период после экономического кризиса 1998г., обусловившего девальвацию российского рубля, существенно снизилась стоимость энергоресурсов, электрической и тепловой энергии в валютном выражении как в стране в целом, так и в большинстве регионов России, как это иллюстрируется на примере Ленинградской области. В 1998 – 2000 г.г. этому способствовала политика Правительства РФ на сдерживание роста цен на продукцию естественных монополий. Следствием этого явилось заметное снижение доли энергетических затрат в себестоимости промышленной и сельскохозяйственной продукции, повышение конкурентоспособности промышленных предприятий с отечественным и иностранным капиталом и соответствующий рост объемов производства и энергопотребления. Так, в Ленинградской области в 2002 году по сравнению с 1998 годом рост потребления электроэнергии составит почти 26%.

Стабилизация экономического и финансового состояния в промышленности в сочетании с жесткими мерами РАО «ЕЭС России» по обеспечению платежей за поставки электро- и тепловой энергии и ликвидации бартерных схем расчетов привела к заметному улучшению финансового положения энергоснабжающих организаций, резкому снижению их дебиторской и кредиторской задолженности. Так, если в 1999 году дебиторская задолженность потребителей Ленинградской области перед ОАО «Ленэнерго» превышала 65% годового объема реализации электро- и теплоэнергии, то в 2002 году прогнозируемая на конец года дебиторская задолженность снизилась до месячного объема реализации, что соответствует стандартной схеме расчетов с потребителями в стабильных экономических условиях.

Рост объемов энергопотребления, исключение бартерных операций из расчетов за электроэнергию и повышение общего уровня платежей в сочетании с резким ростом цен и тарифов на электро- и тепловую энергию в 2001-2002 годах обусловили существенный рост объемов инвестиций энергоснабжающих организаций.Важным фактором роста инвестиций явилась проведенная в 2000-2001 г.г. переоценка основных фондов АО-энерго. В частности, если в 2000 году объем освоенных инвестиций по ОАО «Ленэнерго» по Ленинградской области составил 145 млн. руб (5,2% от годового объема реализации электроэнергии), то в 2002 г. объем инвестиций составит порядка 700 млн. руб. или 12% от объема реализации электроэнергии.

В то же время начавшийся в 2000 году резкий рост тарифов на электрическую энергию обусловил достаточно быстрое повышение доли затрат на электроэнергию в общих затратах на производство промышленной и сельскохозяйственной продукции. Так, по Ленинградской области доля затрат на электроэнергию выросла в промышленности с 3,7% в 1999 году до 5,0% в 2002 году (8,9% в 1997 г.), в сельском хозяйстве с 0,68 % до 1,87%.

В указанных условиях обостряется проблема перекрестного субсидирования между группами потребителей, и для поддержания экономического роста и повышения конкурентоспособности промышленности региональными энергетическими комиссиями в 1999 – 2002 годах проводилась политика поэтапного сокращения перекрестного субсидирования и сдерживания роста тарифов для промышленных потребителей, прежде всего энергоемких. Так, в Ленинградской области при росте среднесистемного тарифа с 1998 года по 2002 на 212%, рост тарифов для городского населения составил 438%, сельскохозяйственных потребителей – более 500% (доведением до среднесистемного уровня, для крупных промышленных предприятий – 198%, мелкой промышленности и коммерческого сектора – 252%).

Для сферы теплоснабжениябольшинства субъектов РФ характерно:

• наличие большого количества поставщиков тепловой энергии, прежде всего мелких муниципальных и ведомственных котельных. Так при общем объеме производства теплоэнергии в Ленинградской области в 2001 году свыше 21000 тыс. Гкал, 18% объема (3900 тыс. Гкал) производится на 2 ТЭЦ ОАО «Ленэнерго» и Ленинградской АЭС. На 107 ведомственных ТЭЦ и котельных производится 10600 тыс. Гкал. В то же время на 530 муниципальных котельных производится только 7200 тыс. Гкал.;

• избыточность имеющихся тепловых мощностей - при установленной тепловой мощности источников в Ленинградской области 11764 Гкал/ч подключенная нагрузка потребителей составляет 6240 Гкал/ч при годовом числе использования установленной мощности 1840 час.;

• значительный физический износ большей части ведомственных и особенно муниципальных котельных, тепловых сетей в муниципальных образованиях с высокими уровнями потерь теплоэнергии (до30-40%);

• отсутствие приборного учета у коммунальных и бюджетных потребителей, что создает условия для отнесения сверхнормативных потерь на тарифы для конечных потребителей;

• низкий уровень компенсации затрат теплоснабжающих организаций населением по установленным тарифам. В 1 кв. 2002 г. в Ленинградской области указанный уровень возмещения затрат по теплоснабжению составил всего 37,2% при доле затрат на теплоснабжение в общих затратах на жилищно-коммунальные услуги 63% и доле платы за отопление и горячую воду в суммарной плате населения за ЖКУ 48%.

В условиях дефицитов бюджетов субъектов РФ, в особенности бюджетов муниципальных образований имеет место недофинансирование дотационных предприятий тепло и водоснабжения, которые, как следствие, формируют основную часть задолженности по оплате за энергию и энергоресурсы, поставляемую топливоснабжающими и энергоснабжающими организациями регионов. При этом формирование задолженности усугубляется вынужденным завышением тарифов на тепловую энергию вследствие наличия избыточных установленных мощностей поставщиков и значительных тепловых потерь в тепловых сетях.

Также следствием недофинансирования предприятий тепло и водоснабжения является отсутствие средств на реконструкцию и модернизацию систем тепло- и водоснабжения с целью повышения эффективности их работы и сдерживания роста тарифов для потребителей.

В сфере газоснабжения в региональных энергокомплексах можно выделить следующие основные проблемы:

• значительный физический износ газораспределительных сетей;

• высокая степень перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ и в стоимости услуг по транспортировке природного газа для населения с одной стороны и промышленных и коммерческих потребителей с другой, а также между розничными ценами на природный и сжиженный газ для населения с другой;

• убыточность поставки сжиженного газа населению;

• закрепление функций согласования лимитов на поставки природного газа потребителям за монопольной сбытовой организацией на территории субъектов РФ в лице Межрегионгаза при отсутствии конкуренции по поставке и сбыту газа на федеральном оптовом и региональных рынках газа;

• существенное различие между действующими оптовыми ценами на природный газ и экономически обоснованной ценой на газ, составляющей по данным Института энергетических исследований РАН порядка 35-40 долл\1000 куб.м.;

• сложность процедур согласования и установления инвестиционных надбавок к стоимости транспортных услуг ГРО в ФЭК РФ.

Сложившаяся ситуация в газоснабжении ограничивает привлечение инвестиций для модернизации, реконструкции и развития региональных систем газоснабжения, создает неравные условия конкуренции для отдельных потребителей в зависимости от возможностей получения лимитов газа, не стимулирует участие независимых производителей в поставках газа на рынки, искажает вследствие низких цен на газ ценовые сигналы о реальной стоимости энергоресурсов, электрической и тепловой энергии, не стимулируя тем самым реализацию мер по энергосбережению, включая установку приборов учета потребления газа у потребителей и использование местных энергоресурсов в региональных системах теплоснабжения.

В целом резкое снижение объема мероприятий по обновлению и реконструкции основных фондов в региональных энергетических комплексах в течение последних 15 лет в сочетании с проводимой тарифной политикой в энергетике и жилищно-коммунальном хозяйстве, не обеспечивающей привлечение необходимых инвестиций в энергетику, ставит под угрозу надежность и безопасность функционирования региональных энергокомплексов, в первую очередь в сфере теплоснабжения.

Проблемы развития региональных энергокомплексов

Важнейшими факторами, определяющими проблемы и направления развития региональных энергокомплексов, являются:

• необходимость резкого увеличения инвестиций на реконструкцию и модернизацию физически и морально устаревших основных фондов в энергетическом комплексе и жилищно-коммунальном хозяйстве, включая как генерирующие источники, так и, в особенности, инженерную инфраструктуру города.

В условиях ликвидации либо резкого ограничения доли государственной собственности в энергетическом секторе и в жилищно-коммунальном хозяйстве практически единственным путем решения поставленных выше взаимосвязанных задач является, как это показывает мировой опыт, дальнейшее углубление рыночных реформ в отраслях естественных монополий и в жилищно-коммунальном хозяйстве. Основные направления действий и преобразований в данной сфере сформулированы в Указах Президента РФ №426 от 28.04.1997г. «Об основных положениях структурной реформы естественных монополий», №425 от 28.04.1997г. «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», Постановлениях Правительства РФ №526 от 11.07.2001г. О реформировании электроэнергетики Российской Федерации», №887 от 02.08.1999г. «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» и, в частности, предусматривают решение следующих крупных задач:

• реструктуризация электроэнергетики страны с целью разделения монопольных и конкурентных видов деятельности в сфере электроэнергетики с целью формирования конкурентных рынков электро- и теплоэнергии и создания тем самым условий для привлечения внешних инвестиций в развитие отрасли;

• ликвидация параллельно с развитием конкуренции на рынках электро- и теплоэнергии сложившегося высокого уровня перекрестного субсидирования в тарифах на электрическую и тепловую энергию между отдельными группами потребителей, прежде всего населением и промышленностью, с целью повышения конкурентоспособности производства промышленной продукции и ускорения темпов развития экономики;

• приведение в соответствие уровней цен на природный газ на внешнем и внутреннем рынках с целью создания условий для повышения эффективности поставок газа на внутренний рынок, привлечения инвестиций для разведки и освоения газовых месторождений, развития газотранспортных сетей, поэтапного перехода к рациональной структуре топливоиспользования, в том числе и на генерирующих источниках по производству электро- и теплоэнергии;

• полная оплата населением жилищно-коммунальных услуг, включая энергию и энергоресурсы, с целью резкого сокращения бюджетных дотаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства и сокращения тем самым дефицита бюджетных средств, создания условий для привлечения инвестиций в реконструкцию и модернизацию основных фондов в жилищно-коммунальном хозяйстве, формирования и стимулов у потребителей, в частности, населения для реализации энерго- и ресурсосбережения.