2.6. Проблемы формирования современной государственной Миграционной политики.

В предыдущих разделах учебного пособия при освещении миграционных процессов каждого периода формирования Российского государства рассматривалась в том числе миграционная политика того времени, её роль и результаты.

В современном глобализирующемся мире она приобретает, пожалуй, ещё большее значение, так как в новом столетии, в обозримой перспективе, Россию ожидают серьёзные вызовы, от степени преодоления которых зависит её будущее.

Миграционная политика стала одной из злободневных тем. Её затрагивают в той или иной степени учёные и специалисты в своих публикациях, обсуждают на научных конференциях и заседаниях круглых столов, используют в коньюктурных целях в выступлениях политические и общественные деятели.

Наиболее обстоятельно, на наш взгляд, тема миграционной политики России рассмотрена в содержательной и хорошо аргументированной работе В.И Мукомеля.

Однако в её заключении автор делает следующий вывод: «Сегодня отсутствуют основные условия успешности выработки миграционной политики: последовательность, ясность и скоординированность действий властей и общества, общественные дебаты.»³⁷ При этом автор указывает, что он опирается на исследование Совета Европы «К стратегии управления миграцией» (Страсбург, 2003, с. 24). На основании указанного вывода он высказывает мнение, что России поэтому следует заимствовать миграционную политику у государств, якобы, успешно осуществляющих миграционную политику, в частности у ЮАР.

Подобный взгляд, нам представляется, излишне пессимистичным, главное же – не конструктивным.

Разделяя взгляды на формирование современной миграционной политики, содержащиеся в указанном сочинении, вместе с тем полагаем целесообразным внести некоторые, на наш взгляд, принципиальные соображения.

Прежде всего, вряд ли следует России заимствовать чью-то миграционную политику. Стране необходима своя миграционная политика, учитывающая российские условия, не похожие на условия жизни других государств.

В настоящее время в России проводится миграционная политика, но она далеко не в полной мере соответствует современным требованиям, неадекватна тем вызовам и угрозам, с которыми столкнулась страна в глобализирующемся мире. Основной же её недостаток состоит в том, что современная миграционная политика - это политика текущего времени, не нацеленная на перспективу - она “сиюминутная”, ситуационная.

Поэтому при возникновении очередной миграционной проблемы, вместо того, чтобы её скорректировать с учётом новых возникающих обстоятельств в миграционной ситуации, её полностью заменяют.

Для современной политики характерна не только скоропалительная смена её приоритетов, но и то, что она сфокусирована на отдельные частные миграционные проблемы, не увязывая их с основным направлением миграционной политики. В результате допускается принятие в этой сфере деятельности недостаточно взвешенных, а порой и противоречивых государственных решений.

Это является следствием отсутствия концепции государственной миграционной политики, которая определила бы задачи и направления практической деятельности в сфере миграции.

Последние два года отмечены заметными положительными сдвигами в сфере миграции. Государство из стороннего наблюдателя превращается в организующую, направляющую силу, как это ему и положено.

Мы видим энергичные действия власти, направленные на регулирование миграции, выдвигаются одна за другой инициативы. Такая активность позитивна, но в них по - прежнему нет системы. Продуманный план предполагает определённую иерархию понятий и вопросов, основанную на переходе от общего к частному. Однако берутся отдельные вопросы – нужные и интересные, но они не вытроены по степени значимости, не систематизированы. Невозможно понять, что должно делаться сегодня, а что завтра, и почему так, а не иначе, чем вызвано появление сначала одного, и лишь потом другого закона, какая в этом логика. А ведь приступая к столь большому, чрезвычайно важному государственному делу, каким является управление миграцией, мы должны отчётливо представлять себе темпы и последовательность событий, направление и цели

Мы живём в эпоху глобализации, это объективная реальность, противостоять которой не следует, да и бессмысленно. Миграция выступает неотъемлемой частью глобализации, и её невозможно отменить или запретить – задача научиться с этим жить, уметь этим управлять. К сожалению, эффективные международные механизмы по регулированию глобальных процессов не выработаны, что вызывает в обществе беспокойство. В миграционные процессы сегодня вовлечено огромные массы людей, но передвижение их чаще всего хаотично. Растерянность национальных государств перед этим явлением выражается в попытках запереть свои границы от мигрантов, но глобальные процессы сметут, уже сметают на своём пути любые преграды, будь то стены, которые сейчас возводят США на границе с Мексикой, или запретительные законы, ведущие лишь к увеличению числа нелегалов.

Если мы не научимся разумно управлять миграцией, то выгоду от неё так и будут получать только развитые страны, чьё население входит в пресловутый «золотой миллиард». А остальные пять миллиардов землян лишены многих, а то и элементарных благ цивилизации, зачастую не имеющие пищи и воды, так и останутся бедными и нищими. Между тем социальное неравенство как раз и является основной причиной, по которой граждане, невзирая ни на какие трудности, покидают свои страны и едут в чужие. Скрыть эти неравенства в наши дни невозможно, по телевидению бедным постоянно показывают, как живут богатые. И бедные будут добиваться права жить так же, или хотя бы приблизиться к этому.

Всё сказанное имеет самое непосредственное отношение к нашей стране. Российские власти обязаны принять миграцию как данность и действовать в соответствии с обстоятельствами, то есть планомерно и твёрдо направлять миграционные процессы в соответствии с интересами Российского государства. Поэтому первое, что отсюда следует, - нам нужна эффективная миграционная политика.

Об отсутствии взвешенной миграционной политики, её ситуационном характере, свидетельствует также тот факт, что с 1999 года Федеральная миграционная служба России – ФМС- основной правительственный орган, который обязан её реализовывать на практике, неоднократно подвергался реорганизации, за этот период сменилось 5 её руководителей. Так что у них не было времени на разработку и проведение в жизнь миграционной политики – они не успевали даже осознать, изучить её проблемы, не говоря уже о том, чтобы определить оптимальные направления их решения.

В мае 2000 года ФМС России была вообще ликвидирована, а её функции переданы в Минфедерации России. Однако и оно в октябре 2001 года было также ликвидировано. В феврале 2002 года ФМС была восстановлена, но не как самостоятельный правительственный орган, а в составе МВД России.

Одновременно произошла смена приоритетов в оперативной миграционной политике – её переориентация главным образом на решение возникшей проблемы нелегальной миграции. Приток нелегальных мигрантов в начале нового столетия стал стремительно нарастать, эта острая проблема стала злободневной.

МВД и его Федеральная миграционная служба, прекратив работу по другим, не менее важным, стратегическим проблемам, какими являются внешняя и внутренняя миграция, сосредоточились на поисках способов борьбы с нелегальной миграцией. В результате миграционная политика свелась в основном к охранительным функциям. В этой связи был принят 25 июля 2002 года Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».³⁸

В этом же направлении был принят 31 мая 2002 года новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», который вызвал со стороны общественности сильное возмущение, так как он ограничивал возможности получения российского гражданства для соотечественников. В результате более миллиона их, проживающих уже длительное время на территории России, подпали для получения российского гражданства под порядок, действующий для всех иностранцев. В ноябре 2003 года в указанный закон вынужденно были внесены поправки, позволившие соотечественникам получать гражданство в более упрощенном порядке.

В целом произошедшие в этот период реорганизации ФМС привели к негативным последствиям: предыдущие наработки в сфере управления миграционными процессами оказались невостребованными, Федеральная миграционная программа в 2002 году была закрыта, опытные кадры в сфере миграции как в центральном аппарате ФМС, так и особенно на местах стали ненужными и были заменены милицейскими, так называемыми аттестованными служащими, мнения научных кругов и общественности игнорировались. В апреле 2004 года была окончательно ликвидирована правительственная Комиссия по миграционной политике и практически прекратилась работа по подготовке проекта Концепции государственной миграционной политики.

После избрания в 2004 году Президента Российской Федерации В.В.Путина на новый срок и формирования в связи с этим нового состава Правительства началось понимание допущенных ошибок во всей деятельности в области миграции: Федеральная миграционная служба была преобразована, снова став Федеральным органом исполнительной власти; её функции были расширены – в её ведение передана паспортно-визовая служба; значительно возросла численность аппарата службы и увеличено её финансирование. Предпринимаются попытки наряду с противодействием незаконной миграции начать работу по другим приоритетным направлениям: защита национального рынка труда, упорядочение управления трудовой иммиграцией, разработка программы добровольного переселения соотечественников и подготовка к её реализации.

В целях учёта прибывающих в Россию граждан без визы, введена миграционная карта, которую они должны заполнять при въезде. Этот документ подтверждает право на временное проживание в Российской Федерации, а также содержит сведения о въезжающих или прибывающих в Россию иностранном гражданине или лице без гражданства, о сроке их временного пребывания, и служит для контроля. Миграционная карта необходима для получения разрешения на работу. Содержащаяся в базе данных информация позволяет в масштабе времени, близком к реальному, установить законность въезда и пребывания иностранного гражданина на территории России.

Принятый в июле 2006 года Федеральный закон об изменении в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральный закон «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» направлены на улучшение управления трудовой миграцией, повысили ответственность работодателя за использование нелегальных рабочих, установили вместо разрешительного уведомительный характер миграционного учёта. Были одновременно приняты меры по легализации 300 тысяч незаконных мигрантов.

Однако отмечаемые положительные подвижки в управлении миграционными процессами по-прежнему осуществляются бессистемно, не в контексте миграционной стратегии и перспективной миграционной политики.

В 1990-е годы, когда страна впервые столкнулась с хлынувшими на ее территорию толпами мигрантов, было два желания: помочь приехавшим, как правило, находившимся в бедственном положении, и удержать тех, кто еще не приехал, чтобы не приехало слишком много - Россия в той обстановке захлебывалась от беженцев и переселенцев. До более глубокого осмысления миграции дело не дох шило. С тех пор прошло немало времени, стабилизировалась политическая, экономическая, социальная ситуация, и толпа мигрантов заметно поредела. Но мы как будто все не знаем точно, что же нам делать с мигрантами. Сколько раз проблемы миграции выносились на обсуждение, делались попытки определить к миграции однозначное отношение, было принято немало законов - однако государственное отношение к данной проблеме так и остается неясным.

Заниматься частностями, не дав ответа на общие вопросы нельзя, это принципиальная методологическая ошибка. Как можно принимать нормативный или законодательный акт, если он не укладывается в общее правило? А как выяснить, укладывается он в это правило или нет, если само правило не сформулировано? Как отрабатывать механизмы, не представляя, куда они должны в итоге привести?

Миграционной политике должна предшествовать миграционная стратегия, которой в России тоже нет. Стратегия должна включать в себя только основные моменты, но она намечает действия не на 3 или 5 лет и даже не 10-20 лет, а на более длительный срок - полвека и более, прослеживая будущее развитие страны. Если такие основные моменты будут зафиксированы, то на них, как на прочный фундамент, сможет опереться миграционная политика.

Представляется, что миграционная стратегия не может обойтись без признания того, что России без миграции не удастся выйти из тяжелого положения, в котором она оказалась. Это надо чётко представлять, чтобы избежать всякого недопонимания и недосказанности. Далее следует определить, в каком количестве и. может быть, как поэтапно следует принимать мигрантов, чтобы заниматься не вообще иммиграцией, а представлять, что хотим в результате получить и в какой срок. Наконец, требуется определить направления, откуда мы собираемся принимать мигрантов. Это не означает предоставления преимуществ одним мигрантам перед другими, какой-то дискриминации, но управлять миграционными потоками в своих интересах мы можем и должны.

Миграционная стратегия должна быть адекватной вызовам, с которыми столк­нулась Россия сейчас и ещё более столкнётся в обозримом будущем, тесно увязан­ной со стратегией развития России - с государственной стратегией, которая опреде­ляет направление развития страны в целом, её будущее, практическую деятель­ность государства на длительную перспективу для достижения стратегической цели.

Такой стратегической государственной целью на наш взгляд, должно стать со­циально-экономическое развитие страны, позволяющее обеспечить достойный уро­вень жизни граждан России; преодоление негативных тенденций современной демографической ситуации, компенсация естественной убыли населения страны; обеспечение национальной безопасности государства и его населения, что возможно только при сохранении полного суверенитета России и её статуса Великой державы.

Миграционная политика, будучи тактикой государственного управления миграционными процессами на ближайший период, должна опираться на базовые положения в этой области, которые определяются в миграционной стратегии, содержащей конечные цели её реализации на длительную перспективу. Следовательно, перспективная миграционная политика - это, прежде всего, иммиграционная политика. Однако она должна оставаться управляемой и, по возможности, селективной, т.е. эффективной миграционной политикой.

Цель миграционной политики на ближайшую перспективу состоит в формировании системы, способной решить в установленные сроки проблемы, имеющие отношение к миграции.

Основными проблемами, решение которых связано с миграцией, являются:

· резкое сокращение численности населения в результате кризисной демографической ситуации;

· неуправляемая внутренняя миграция, отток населения из районов Сибири, Дальнего Востока и Севера;

· возникающий значительный дефицит трудовых ресурсов;

· наличие масштабной нелегальной миграции, несовершенный иммиграционный контроль;

· отсутствие должной системы работы с вынужденными мигрантами;

· усиление мигрантофобии и этнофобии, препятствующих интеграции мигрантов.

Проблемы в области миграции определяют задачи миграционной политики, в числе которых приоритетными следует считать:

· стимулирование привлечения в страну мигрантов из ближнего и дальнего зарубежья и, прежде всего, соотечественников и создание условий для их адаптации;

· оптимизация векторов потоков внутренней миграции с учётом потребностей регионов в трудовых ресурсах;

· создание необходимых условий для социально-экономической и этнокультурной интеграции мигрантов, усиление борьбы с любыми проявлениями в обществе ксенофобии.

Наряду с приоритетными, необходимо решать и другие задачи, направленные на совершенствование управления миграционными процессами, в том числе:

· в социально-экономической области;

· в совершенствовании правового обеспечения всех миграционных процессов;

· в создании эффективной системы иммиграционного контроля, основным элементом которого должна стать единая система учёта всех лиц, участвующих во внешних миграционных процессах;

· в налаживании целевого научно-исследовательского обеспечения миграционных процессов и стационарной системы подготовки квалифицированных специалистов для ведомств и организаций, занимающихся проблемами в области миграции;

· в привлечении к более активному и предметному участию в решении миграционных проблем неправительственных общественных организаций.

Государственная миграционная политика должна основываться на следующих принципах:

· защита интересов Российской Федерации;

· соблюдение законодательства Российской Федерации в реализации государственной миграционной политики;

· учёта интересов мигрантов, общества и государства в осуществлении миграционной политики;

· соответствие государственной миграционной политики международным нормам защиты мигрантов;

· конструктивное взаимодействие государственных органов, осуществляющих реализацию миграционных процессов с общественными (неправительственными) организациями, участвующими в работе с мигрантами;

Указанные принципы вполне демократичные и соответствуют международным нормам в области миграции.

Для реализации миграционной политики и выполнения её задач необходим соответствующий механизм, предусматривающий институционное, правовое, финансовое, информационное, научное и кадровое её обеспечение.

В части институционного обеспечения необходимо дальнейшее совершенствование структуры Федеральной миграционной службы. Она по – прежнему остаётся подведомственной МВД России, что сковывает её инициативу и продолжает привязывать к методам работы, характерным для деятельности силового ведомства. Пока ещё мало что изменилось в кадровом составе ФМС, менталитет большинства её сотрудников не вполне соответствует социально-экономическим и гуманитарным аспектам в области миграции, которые составляют основную, или, по крайней мере, большую часть деятельности в этой сфере.

Представляется необходимым восстановить межведомственную комиссию по проблемам миграции, подчинив её Президенту Российской Федерации. Основной задачей её должно стать рассмотрение проблем в области миграции, определение направлений миграционной политики и контроль за её реализацией.

Требует дальнейшего совершенствования правовое обеспечение. Однако оно должно осуществляться, исходя не только из отдельных сиюминутных задач, а из Концепции государственной миграционной политики в целом.

Что касается финансового обеспечения миграционной политики, то оно должно быть существенно изменено. Средства на её финансирование следует выделять раздельно: на содержание аппарата Федеральной миграционной службы и на осуществление мероприятий, связанных с конкретной миграционной деятельностью. В этом отношении целесообразно снова принять федеральную миграционную программу, в которой было бы указано что сделать, когда сделать и кто будет делать. Финансировать из бюджета конкретные практические меры, предусмотренные программой, это позволит видеть на какие конкретные цели расходуются средства и осуществлять мониторинг за их использованием.

Так, если в 1997-1999 годах на нужды ФМС России, включая международную деятельность, научные исследования и др., расходовалось от 3,4 до 9,6% средств, выделяемых на миграционную политику, то в 2005 году предполагалось израсходовать на нужды ведомства уже 53,4%.³⁹

Для нормального функционирования системы управления миграционными процессами, как и для любой другой управленческой системы, необходимо её информационное обеспечение, без которого невозможно принятие обоснованных управленческих решений. В этом направлении, как уже отмечалось, работа ведётся, но информационная система в области миграции пока ещё не отвечает требованиям.

По мнению заместителя Директора ФМС России Тюркина М.М. в этом направлении “наибольший эффект можно получить за счёт разработки апробации и внедрения перспективного проекта федеральной автоматизированной подсистемы информатизации. Это позволит автоматизировать как динамические (сбор, обработка и доведение миграционных сведений), так и статистические компоненты (программное обеспечение, информационную базу данных о мигрантах, условия их жизнедеятельности, трудоустройство, обустройство в местах вселения, о перспективах демографического и экономического развития регионов) подсистемы. С этой целью в МВД России формируется центральный банк данных (ЦБД) по учёту иностранных граждан и лиц без гражданства, временно прибывающих и проживающих в России.⁴⁰

Научно обоснованное управление миграционными процессами должно также базироваться на глубоких всесторонних исследованиях.

Следует отдать должное научной общественности за её озабоченность состоянием в сфере миграции и стремление своими исследованиями и публикациями обратить внимание властных структур на необходимость кардинальных изменений в управлении миграционными процессами. Однако приходится констатировать, что к их мнению, к сожалении., пока что мало прислушиваются.

От государственных структур единичны заказы науке на исследование каких либо конкретных тем. Поэтому не случайно часть научных исследований в области миграции ведётся за счёт иностранных грантов, что, понятно, не совсем в интересах нашей страны.

Нам представляется, что ФМС России необходимо иметь программу перспективных исследований по темам, представляющим интерес для определения направленности практической деятельности по решению конкретных проблем миграции, которая ориентировала бы научное сообщество в чём заинтересована практика.

Так же представляется целесообразным иметь при ФМС России базовое научно-исследовательское учреждение, которое выполняло бы заказы на научные исследования в области миграции, материально их стимулируя.

Для профессионального управления миграционными процессами необходимы квалифицированные кадры, имеющие специальную подготовку для работы в этой сфере деятельности.

В настоящее время по полной программе высшего образования со специализацией управление миграционными процессами ведётся обучение студентов только в Государственном университете управления на базе кафедры Управления миграционными процессами. Выпускники её успешно работают в аппарате ФМС России и других ведомствах, где требуются специалисты этого профиля. Однако ежегодный выпуск студентов, обучавшихся на этой кафедре, всего 25 человек.

В Федеральной миграционной службе России работает свыше 3 тысяч человек. Как известно, в связи с расширением её функций ей выделено дополнительно 8 тысяч штатных единиц. Поэтому, очевидно, что Служба должна иметь закреплённую за ней учебную базу для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. При этом Служба также должна иметь возможность направлять на обучение абитуриентов по целевому набору, с гарантией, что они после успешного окончания высшего учебного заведения и получения диплома специалиста в области управления миграционными процессами будут приняты на работу в систему Федеральной миграционной службы. Без высококвалифицированных специалистов никакая миграционная программа не может быть качественно выполнена. Однако, как на проведение научных исследований в области миграции, так и на подготовку кадров, федеральной миграционной службе средств из бюджета не выделяется, что выглядит достаточно странным и требует положительного решения.

Итак, анализ миграционной ситуации показывает, что она содержит ряд серьёзных проблем, требующих решения.

Решая задачи дальнейшего экономического развития, постсоветская Россия столкнулась с серьёзными вызовами, из которых наиболее острыми являются обостряющаяся неблагоприятная демографическая ситуация в стране и жёсткая конкуренция на уровне глобализирующегося мирового хозяйства. В этой связи роль миграции резко возрастает. Однако осуществляемая в настоящее время миграционная политика не готова успешно решать возникшие миграционные проблемы, пытается без должного успеха воздействовать на отдельные аспекты этих проблем, а не на весь их комплекс, а также она не ориентирована на перспективу, так как не имеет стратегической цели.

Поэтому государственная миграционная политика должна быть кардинально перестроена с расчётом стать адекватной вызовам нового времени и стратегическим целям социально-экономического развития России, в основе которой должно стать масштабное регулируемое привлечение иммигрантов