Самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения Организационное обособление местного самоуправления — противовес бюрократии

Местное самоуправление как система народовластия

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления — неунифицированная модель

Схема 6. Системная модель местного самоуправления

В целом города, районы пока не используют свое конститу­ционное право на возрождение местного самоуправления как ключевого средства формирования полноценной среды обитания на территориях, мало что происходит через самоуправление в кварталах и микрорайонах, поселениях и их объединениях, хотя очевидно, что только путем становления реального самоуправ­ления на этом этапе возможно создание и разумное использова­ние ресурсной базы, других основ и механизмов развития муни­ципальных образований, создание благоприятных условий жиз­недеятельности.

Каков же выход из создавшегося положения? Во-первых, внимательно изучить отечественный и зарубежный опыт в этом отношении. Он свидетельствует о том, что государственное регулирование создает лишь возможность экономического успе­ха всем, кто захочет и сможет жить лучше, ибо величина финансовых средств общин даже в таких странах, как Австрия, Швеция, Финляндия, весьма различна. Для России такая нерав­номерность базовых условий особенно характерна. Выход из положения видится в создании наиболее благоприятных условий для выравнивания экономического и социального положения, поддержке предпринимательства, мелкого и среднего бизнеса, развертывании системы экономической и социальной поддержки интересов населения конкретных территорий.

Организационно-структурные модели местного самоуправле­ния, как показывает отечественный и зарубежный опыт, могут быть самыми различными. Они-то и призваны регулировать многообразные связи и отношения в системе местного самоуп­равления. Речь идет прежде всего о регулировании следующих отношений:

• управлении муниципальной собственностью и местным хо­зяйством, формировании и исполнении местного бюджета;

• выборе населением организационных форм самоуправле­ния, структуры формирования его органов, реального воплоще­ния народовластия на своей территории;

• осуществлении органами местного самоуправления отдель­ных переданных им государственных функций;

• реализации органами местного самоуправления права на судебную защиту от неправомерных в отношении их действий и компенсации понесенных затрат по переданным государствен­ным функциям.

Все сказанное обусловливает системный характер самоуправ­ления, взаимосвязь и взаимообусловленность всех элементов.

Концептуальная идея организации местного самоуправления — сочетание инициативы "снизу" с финансово-правовым обеспече­нием "сверху" — дополняется новой концепцией корпоратизма местного самоуправления. С помощью промышленно-финансовых групп, муниципального менеджмента, которые аккумулиру­ют средства населения и объекты собственности муниципальных образований, создают иную мотивацию участия людей в решении местных вопросов, порождают источники получения финансо­вых средств из внебюджетных поступлений.

В данной концепции развития горизонтальных связей МС и технологии ее реализации предлагается иная технология анти­кризисного управления, которая позволяет сделать население территории субъектом управления, мотивирует его к разработке и поддержке местных региональных и федеральных программ и к более эффективному использованию местных ресурсов.

3. Социальные ресурсы местного сообщества — крупная теоретическая и практическая проблема. Для социального обу­стройства территорий, повышения качества жизни населения необходимы значительные средства.

Во многих муниципальных образованиях нет для этого доста­точных материальных (природных) и финансовых ресурсов. Однако имеются огромные социальные ресурсы, которые в отличие от материальных неисчерпаемы и имеют свойство уве­личиваться по мере инновационного развития местных сооб­ществ, совершенствования форм самоуправления, изменения самих людей в процессе социализации, самообразования и само­воспитания, самореализации своих сущностных сил, формиро­вания гражданского самосознания.

Социальные ресурсы — это продукт совместной деятельности населения, показатель социального интеллекта. Чем выше соци­альный интеллект местного сообщества, тем большими социаль­ными возможностями располагает население для решения своих насущных местных проблем.

Социальные ресурсы включают в себя: мотивационный; ин­теллектуальный; информационный; коммуникативный; состяза­тельный; социально-психологический; демографический; социально-экологический; деятельностный; инновационный; кадро­вый; технологический; организационный; духовно-нравствен­ный; правовой.

Социальные ресурсы имеют ряд особенностей, принципиаль­но отличающих их, скажем, от природных ресурсов. Во-первых, природные ресурсы исчерпаемы как, например, месторождения полезных ископаемых, тогда как социальные ресурсы в извест­ном смысле неисчерпаемы. Их использование не означает их исчерпания, а напротив, способствует прогрессирующему изме­нению, переходу общества на новый, более высокий уровень его развития. Во-вторых, социальные ресурсы — это не только частично, но и целиком возобновляемые ресурсы. Используя, к примеру, состязательный ресурс, мы отнюдь не уменьшаем и не уничтожаем его, а, напротив, оставляем в целости и сохранности и даже наращиваем. Чем активнее используем соревновательный ресурс, тем в большей мере способствуем его развитию. В-тре­тьих, природные ресурсы можно держать в запасе и от этого они не увеличиваются и не уменьшаются. Иное дело — социальные ресурсы. Их нельзя держать про запас, ибо они начинают быстро обесцениваться и деградировать. В-четвертых, природные ресур­сы поддаются количественному измерению и оценке. Можно подсчитать величину энергетических ресурсов и наметить пути их рационального использования. Точно так же можно опреде­лить и оценить земельные, водные, лесные и другие ресурсы. Но труднее это сделать применительно к социальному интеллек­ту. Как измерить этот ресурс и определить его достаточность или недостаточность? На этот вопрос ответа пока нет.

Все это в определенной мере затрудняет технологическое освое­ние социальных ресурсов. Никто их не считает и не планирует.

Большая часть населения пока сдержанно оценивает социаль­ный потенциал местного самоуправления и связывает перемены к лучшему с реформами, осуществляемыми "сверху". Привлече­ние населения к решению жизненно важных проблем может стать мощной социальной базой местного самоуправления.

Почти каждое местное сообщество располагает значительным интеллектуальным (образовательным) потенциалом общего ха­рактера, поэтому вполне можно говорить здесь о достаточной ресурсной обеспеченности. Но одновременно с этим недостато­чен интеллектуальный потенциал профессионального характера. Ни у одной категории населения нет четкого представления о сути местного самоуправления, его организационных принципах и формах, отечественном и зарубежном опыте его организации.

Пока невысок уровень информированности населения о мест­ных событиях и проблемах, выполнении управленческих реше­ний, деятельности местных органов власти.

Коммуникативный ресурс подрывается тенденцией ухудше­ния взаимоотношений жителей. Невысок уровень персонифици-рованности в отношениях "население — местная администра­ция". Преобладает стереотип негативного восприятия работни­ков администрации со стороны части населения, вступавшей с ними в контакт, как чиновников, не учитывающих и не знающих их интересов.

Ослаблен соревновательный ресурс местного самоуправле­ния. Мало сравнительной информации о достоинствах и недо­статках, успехах и проблемах. В заброшенном или зачаточном состоянии находятся специальные организационные формы ини­циирования и развития соревновательных отношений.

Нарастает тенденция ухудшения демографической ситуации, что проявляется прежде всего в депопуляции сообщества, сниже­нии рождаемости и продолжительности жизни, увеличении разво­дов и росте безработицы. Деструктивные воздействия испытывает семья — главная ценность членов местного сообщества.

Подавляющее большинство населения пока не принимает практического участия в решении местных проблем.

Осуществлению нововведений мешают два основных факто­ра: экономическая нестабильность; бесконечные согласования, хождения по различным инстанциям. Нововведения связаны, как правило, с риском. Приходится рисковать психологическим комфортом, отношениями с руководством и подчиненными и т.п. Вступая в стадию инновационной деятельности, нужно быть готовым к риску, но в то же время почти треть муниципальных служащих старается избегать ситуаций риска.

Управленческая культура муниципальной службы остается пока на невысоком уровне. Наиболее ощутим недостаток таких качеств, как тактичность, единство слова и дела, профессиональ­ная честь, подвижничество. Коммуникативные качества муници­пальных служащих (внимание к людям, манера поведения) уступают их профессиональным и организаторским качествам. В-третьих, обнаруживается различие в подходах (критериях) оценки деятельности работников аппарата администрации муни­ципальными служащими, с одной стороны, и жителями, с другой стороны. Муниципальные служащие судят об их деятельности по ее результатам.

В недостаточной мере используется технологический ресурс местного самоуправления, а именно:

• при постановке и согласовании управленческих целей, по­становке управленческих проблем, информационном обеспече­нии управленческих решений и действий;

• при диагностировании и прогнозировании управленческих проблем и ситуаций, поведения партнеров, ресурсного обеспече­ния управленческих целей;

• при планировании (программировании) управленческих воздействий, принятии решений, выборе оптимальных способов и методов управленческого действия;

• при организации коммуникативного взаимодействия, выбо­ре и применении способов регулятивного и мотивационного воздействия, критериев оценки сотрудников и процедур их отбора.

Что касается духовно-нравственного ресурса, то отсутствие общенациональной идеи, перспективы улучшения качества жизни, смена ценностей, массовое обнищание и пр. свидетельст­вуют о низкой степени его использования.

Отмечается и низкая правовая культура населения. Право­вым образованием людей на местах практически не занимаются.

Возникает вопрос: имеются ли реальные возможности лучше­го использования социальных ресурсов местных сообществ?

Изучение опыта ряда развитых муниципальных образований (Одинцовский, Домодедовский, Ленинский районы Московской области, г. Новомосковск Тульской области, г. Обнинск Калуж­ской области и др.) показывает, что на местах появилось немало инновационных технологий освоения социальных ресурсов.

Так, использование мотивационного ресурса осуществляется как бы на трех взаимосвязанных уровнях: на уровне ценностных ориентации; на уровне социальных установок; на уровне моти­вов. С точки зрения ценностных ориентации местного сообщест­ва самоуправление привлекательно постольку, поскольку оно связано с его приоритетными ценностями. Такими ценностями для местного сообщества выступают семья, отношения в семье, материальное благополучие и здоровье (свое и близких). Мест­ное самоуправление приобретает привлекательность в силу связи с этими ценностями.

Значительный объем работы в структуре оптимального ис­пользования социальных ресурсов связан с информационным обеспечением организации и развития местного самоуправления. Ныне активно используются четыре направления (способа) оп­тимизации информационного взаимодействия: 1) исключение информационной перегрузки посредством фильтрации посту­пающей информации, установления очередности в переработке сообщений в зависимости от их значимости, равномерного рас­пределения информации по различным каналам; 2) уменьшение искажений и потерь информации за счет ее избыточности, т.е. повторения сообщения; ее верификации, т.е. подтверждения правильности сообщения; выпрямления связей, т.е. устранения посредников в потоках информации; 3) увеличение объема ин­формации в каналах обратной связи; 4) повышение скорости информационных потоков.

Что касается коммуникативного ресурса, то его оптимальное использование происходит за счет:

расширения внутреннего и внешнего круга коммуникативного взаимодействия;

повышения интенсивности и активности коммуникативного взаимодействия;

содействия формированию и развитию территориального об­щественного самоуправления (ТОС) общественных организаций населения;

содействия положительной содержательной и эмоциональной направленности коммуникативного взаимодействия.

С оптимизацией коммуникативного ресурса тесно связано лучшее использование соревновательного ресурса. Функциональное пространство соревновательности не сводится к труду Оно охватывает все сферы человеческой жизни. С учетом этого используются методы гласного сравнения, "вызова", конкурен­ции, конкурсный и альтернативный подходы. Наработан широ­кий набор способов и методов оптимального использования социально-психологического ресурса, а именно:

оперативное и стратегическое согласование территориальных межгрупповых и внутригрупповых интересов;

обеспечение, гарантирование социальных перспектив; содей­ствие ритмичности жизнедеятельности местного сообщества;

согласование личных и групповых интересов жителей;

создание более благоприятных условий жизни по сравнению с другими городами и районами;

демонстрация достигнутых городом (районом) успехов;

повышение авторитета местной администрации;

повышение уровня социальной информированности населения;

содействие образованию и развитию неформальных объеди­нений;

обеспечение и углубление "общности переживаний"; повышение культуры муниципального управления.

Оптимизация использования демографического ресурса свя­зана с повышением рождаемости, средней продолжительности жизни, числа разводов, совершенствованием структуры занятос­ти, снижением уровня безработицы. В этой связи в муниципаль­ных образованиях создаются Центры планирования семьи, ко­торые оказывают медико-консультативную помощь нуждающим­ся. Проводится комплекс мер по оптимальному использованию социально-экологического ресурса местного самоуправления, в том числе облагораживание окружающей природной, архитек­турной, культурной, социальной и других сред.

Одним из ведущих элементов этой системы выступает служба социально-гигиенического мониторинга, в основу которого поло­жена уникальная программа изучения окружающей среды с целью улучшения здоровья населения. Технология оптимально­го использования кадрового потенциала включает процедуры: повышения уровня общеобразовательной и специальной подго­товки муниципальных служащих и кадрового ресурса; предъяв­ления высоких требований к работе муниципальных служащих, прежде всего к работе управленческого персонала; введения системы отчетности о деятельности муниципальных служб непо­средственно перед населением; систематического обмена опытом организации деятельности муниципальных служб как в масшта­бах субъектов федерации, так и в масштабах страны; формиро­вания кадрового ядра, отличающегося высоким уровнем профес­сионализма и гражданственности, грамотным подбором и расста­новкой кадров, когда на ключевых постах оказываются специа­листы не только компетентные, но и инициативные, настойчивые, побуждаемые к активной деятельности высокими чувствами гражданского долга, местного патриотизма.

Что касается оптимизации использования технологического ресурса местного самоуправления, то эта работа проводится по следующим направлениям:

• технологизация отдельных форм управленческой деятель­ности местного населения, например разработка и введение определенных процедур избрания органов самоуправления, ор­ганизации их деятельности, осуществления контроля по конеч­ному социальному результату;

• разработка и введение вариативных технологических моде­лей управленческой деятельности с учетом местных особеннос­тей, данного состояния социальной активности жителей, направ­ленности и динамики конкретных социальных задач;

• повышение технологической подготовки муниципальных служащих посредством организации изучения передового опыта и обмена этим опытом, систематического проведения научно-практических семинаров и конференций, проведения ситуацион­ных и организационно-деятельностных игр;

• периодическая аттестация деятельности муниципальных служащих по организационно-технологическим критериям;

• тщательный отбор кадрового состава муниципальных служб;

• обеспечение и координация деятельности общественных и административных органов местного управления с целью успеш­ного решения социальных проблем муниципальных образова­ний.

Система оптимизации использования социальных ресурсов местного самоуправления проходит дальнейшую апробацию в ряде городов и районов Белгородской, Тюменской областей, г. Барнау­ле, Краснодаре⁷³ и находится в состоянии постоянного поиска новых эффективных вариантов и моделей.

В заключение еще раз подчеркнем, что от декларативности использования социальных ресурсов, которая преобладает и по сей день в нашей литературе, можно уйти одним способом: рассматривать конкретные механизмы их реализации на любом уровне управления, прежде всего местного сообщества и трудо­вой ассоциации, от которых в первую очередь зависит решение этих вопросов. Именно здесь работает и живет человек, реали­зует свои жизненные цели и удовлетворяет главные свои потреб­ности, поэтому от этого уровня социальной организации и зави­сит в первую очередь реализация жизненных сил человека.