13.5. Технологии формирования государственной политики

Термин "государственная политика" означает целенаправленное решение задач в социальной, экономической, оборонной и других сферах общественной жизни, которое выражает доминирующие приоритеты и ценности применения власти. В этой связи американский ученый Дж. Андерсон характеризовал разработку политического курса государства как последовательную схему деятельности, включающую определение исходных позиций, насущных проблем, выработку политической линии, ее утверждение, применение и оценку [49, с. 489]. Технологии формирования и осуществления государственной политики зависят от выбора предмета и характера государственного регулирования, финансовых возможностей государства и ряда других факторов (например, обязательств перед другими государствами). В основе разработки государственной политики лежат универсальные технологические звенья принятия решений: политическое прогнозирование, планирование и программирование. Они направлены на согласование общественных интересов, соотнесение целей и средств социального развития.

Политическое прогнозирование – это форма гипотетического отражения политики будущего, раскрывающего совокупное влияние тех факторов, которые в настоящее время воздействуют на развитие объекта государственного регулирования. Иначе говоря, прогнозирование – это разновидность гипотетической и проектной методики отражения будущего. Такой характер "заглядывания" в будущее основан на стремлении учитывать как научные рекомендации, так и накопленный практический опыт в той или иной области общественной жизни, а также данные о тех людях, которые будут реализовывать эти проекты.

В отличие от других видов умозрительного предвосхищения будущего, прогнозирование не только раскрывает характер причинности в развитии событий, фиксирует цели и последовательность действий органов управления, но и включает поиск пороговых значений объекта государственного регулирования, а также сопутствующую этому процессу трансформацию внешней среды и поиск наиболее общих показателей деятельности контрагентов государства.

Прогнозирование представляет собой идеально преобразующую деятельность, в которой объективные факторы (например, показатели уровня жизни населения) и субъективные намерения управляющих, по сути дела, равноправны. Чтобы соединить их на практике, нужно, в первую очередь, учитывать территориальные аспекты проблемы, побуждая аналитиков уточнять последствия политики государственного вмешательства (невмешательства) для конкретных слоев населения, проживающих в определенном месте. В силу этого прогнозирование практически всегда имеет межотраслевой и междисциплинарный характер, давая возможность учитывать взаимосвязь объекта регулирования с широким комплексом условий и факторов, обеспечивающих его развитие и изменения.

Рассматривая объект государственного регулирования в целом, можно выделить в структуре прогноза ретроспективные и перспективные оценки событий. Каждый компонент прогноза подчинен единым принципам измерения социальной динамики; он содержит диагностику локальных ситуаций, представления о существовавших и наметившихся тенденциях, а также идеи, определяющие перспективные ориентиры развития государства и общества.

Соотношение этих внутренних компонентов меняется в зависимости от характера прогнозирования – поискового или нормативного. Поисковое прогнозирование направлено на определение наиболее вероятных тенденций развития, предвидение и предварительный анализ возможной трансформации ситуации, подчиняясь, таким образом, логике "от настоящего к будущему". Нормативное же прогнозирование связано с обозначением конкретных действий, ведущих к достижению сознательно поставленных целей, а, следовательно, и с определением соответствующих критериев, приоритетов, методов поведения субъектов и других характеристик деятельности, формирующейся согласно логике "от будущего к настоящему".

И в том, и в другом случае при прогнозировании используются различные методы, основной из которых – построение сценария развития. Пошаговое описание гипотетического развития событий называют сценариотехникой. По сути, это основной технологический инструментарий прогнозирования. Наряду с формированием общих представлений о параметрах будущего сценариотехника включает в себя также поиск альтернативных вариантов движения поворотных точек в развитии процесса и других характеристик.

В зависимости от типа задач, масштаба и времени их рассмотрения сценарии могут иметь такие формы: эссе – свободного, публицистического отражения развития событий с учетом особенностей драматических, сугубо человеческих реакций на события; аналитического исследования или краткого описания основных структурных параметров ситуации и тенденций их развития; формализованного сообщения, сделанного на основе обобщения количественно обоснованных суждений. Общая логика построения прогноза предполагает последовательный переход от уточнения характера и масштабов целей и выдвижения рабочих гипотез к построению базовой гипотетической модели, включающей поэлементный анализ процесса с учетом его иерархических уровней и функций, сбор фоновых данных и построение динамических рядов показателей, а затем – к оценке достоверности и точности прогноза.

Цели и характер государственной политики определяют масштабы прогнозов. По этому признаку различают такие прогнозы: макроэкономические, региональные, осуществляемые на уровне отдельной организации (учреждения), прогнозы относительно производства отдельного вида услуг и т.п. Кроме того, прогнозы дифференцируют на долго-, средне-, краткосрочные и оперативные; каждый из них способствует формированию соответствующего типа государственной политики.

В отличие от политического прогнозирования, планирование представляет собой разновидность гипотетического предвидения, отражающего конкретные параметры активности и обязательства субъектов, которые действуют в определенных условиях и временных рамках для достижения формализованных целей. Это как бы проектно-конструкторская деятельность, цель которой – обрисовать целевую перспективу, не предвосхищая будущих решений, а учитывая воздействие принимаемых сегодня решений на ситуацию в будущем.

Управленческие технологии, сопряженные с этой формой предвидения, неразрывно связаны с выработкой конкретных параметров организационной структуры государственных учреждений и поведения отдельных лиц (кадров), а также определением используемых ресурсов, норм и форм контроля, соотнесенных с пространственно-временными показателями. Такой способ разработки политики государства рассчитан на полное устранение эффекта неопределенности ситуации, заметного в прогнозировании. Наряду с постановкой целей и задач, которым уделяется внимание, планирование органично связано с механизмами так называемой рециклизации, т.е. изменения первичных параметров процесса достижения цели на основе информации, поступающей по мере ее реализации.

Содержание технологий и процедур планирования конкретизируют в зависимости от его характера (стратегического или тактического). Так, стратегическому планированию в большей мере свойственна ориентация на долгосрочные способы действий, уникальные и более неопределенные задачи, учет множества факторов и противоречивых критериев их оценки, предвидение последствий и т.п. Поэтому в масштабах государства более эффективным оказывается среднесрочное и краткосрочное планирование.

Еще один важный технологический аспект формирования государственной политики – программирование, которое представляет собой совокупность мер, направленных на решение конкретной проблемы и жестко связывающих целевые задания и параметры деятельности по их достижению. Это значительно менее комплексная процедура, чем планирование. Она увязывает процесс достижения конкретной цели с процедурами организации и бюджетного финансирования, координирует действия различных партнеров, процесс информационного обеспечения. В конечном счете программирование ориентировано на выявление и измерение фактически достигнутых результатов.

Основная проблема, определяющая характер применяемых в программировании технологий, состоит в создании единой методической основы, чтобы преодолеть функционально-структурную раздробленность государственных органов и охватить весь цикл целеполагания, соединив, таким образом, деятельность различных участников программы и определив формы надлежащего контроля за их деятельностью. В связи с этим важно создать единую нормативную базу, институциализировать процесс, а главное – обеспечить бесперебойное финансирование процесса решения конкретных задач. Вообще, как показывает практика, связь процесса бюджетирования и организации коллективных действий является основополагающей для этого типа технологического обеспечения государственной политики.

Содержание технологий и процедур формирования государственной политики определяется конкретными государственными программами, которые могут быть связаны с решением межведомственной проблемы или задачи для одного ведомства. В зависимости от этого применяемые техники и методики определения программных целей в большей или меньшей степени связаны с координацией, механизмами согласования действий различных структур государства или с такими типами контроля, как непосредственное государственное финансирование, государственный заказ, квотирование, лицензирование, государственное предпринимательство, или с формами косвенного обеспечения программ: налоговой, таможенной, амортизационной или кредитно-денежной политикой.

Наряду с этим содержание основных технологий формирования государственной политики неразрывно связано с предотвращением риска как универсального свойства любой деятельности по управлению и руководству социальными процессами. По своей сути риск – это либо отклонение действий субъектов (или развития ситуации) от поставленных целей, либо увеличение возможности неблагоприятных последствий для управляющей системы.

Причины риска многообразны и в значительной мере объясняются тем, что невозможно составить точные гипотетические модели деятельности (особенно групповой и прогнозировать вызванные их реализацией последствия в социальной среде. С этим в принципе согласны многие ученые. Неизбежность "непредвиденных последствий социальных действий", как отмечает американский социолог Р. Мертон, во многом обусловлена тем, что "при многовариантности любой причинно-следственной связи любые политические переменные неизбежно будут давать противоречивые результаты" [49, с. 493]. Помимо этого к причинам риска относят творческий характер деятельности управляющих, свойственную им ограниченность знаний (и даже самообман, когда они принимают рациональные действия за нерациональные и наоборот), непонимание обществен­ностью замыслов и целей правительства, недостаточную проработку решения, чрезмерное усердие управляющих. Оценка и прогнозирование рисков – относительно самостоятельные технологические операции при принятии решений, для выполне­ния которых необходимо использовать определенные технологии, которые помогут уменьшить и сам риск, и его влияние на разработку и реализацию целей политики государства.

В этой связи конструирование технологий, защищающих решения субъектов управления от чрезмерных рисков, зависит от типа и характера последних (от глобального до локального). Например, для отдельных стран принято составлять рейтинги, отражающие степень риска для иностранного бизнеса, возможность возникновения технологических или экологических катастроф и т.п. Однако применяемые в государстве технологии должны, прежде всего, защитить управляющие системы от рисков, возникающих из-за неожиданных перебоев, возникновения форс-мажорных обстоятельств, субъективных просчетов управляющих.

Так, на этапах оценивания и диагностирования проблемной ситуации наиболее значительные резервы предотвращения рисков связаны с применением гуманитарных (интеллектуальных) технологий. Они представляют собой аналитические системы, дающие возможность различить факторы и симптомы риска. Факторы риска – это переменные, которые непосредственно влияют на степень, рост или снижение риска; это могут быть экономические показатели уровня жизни, социальное неравенство, межрелигиозная и этническая рознь и т.п. Симптомы же риска – это явные или неявные признаки возможного ухудшения ситуации: нарастание протестного участия, снижение безопасности, рост нестабильности и др., – которые могут предшествовать развитию ситуации или сопровождать его.

Такие технологии умножают количество вероятностных моделей, расширяя круг рассматриваемых альтернатив, увеличивая дифференциацию расчетных показателей, интенсифицируя специализированный поиск "поворотных точек", сохраняя в планировании государственной деятельности место для про­цессов саморегуляции и самоорганизации. Следовательно, они дают возможность получить более достоверную информацию о динамике, тенденциях, характере взаимосвязей того или иного явления. Полученная таким образом оценка возможных вариантов действий государства помогает выявить наиболее уязвимые стороны процесса целедостижения, найти безопасные альтернативы, предотвратить крайности, выработать критерии оценки вероятного количественного и качественного ущерба для конкретных субъектов (определить цену риска), увидеть возможность (невозможность) оперативной компенсации потерь.

Вероятностные модели оценки риска строят на основе применения различных методик и техник. Например, можно использовать сценарную технику, различные формы независимой и государственной экспертизы. Важную роль в этом процессе играют дескриптивные и оценочные модели, включающие описание наиболее важных показателей (переменных процесса), для каждого из которых находят степень вероятности, анализируют динамику в рамках краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного прогнозирования. Например, для оценки риска на уровне общества в целом (макроуровне) в качестве таких переменных рассматривают целый ряд факторов – от политической стабильности до местного самоуправления. Широко используют и математические методы, применяемые как к факторам снижения риска в целом по стране, так и для оценки отдельных процессов. В качестве примера можно привести формулу подсчета динамики явки избирателей на выборах, предложенную А. Даунсом:

Т = PIB + C-D,

где Т – показатель явки избирателей; Р – степень приближе­ния к выборам; / – степень важности выборов; В – степень различия между кандидатами; С – затраты на явку на выборы; D – неинструментальные факторы, которые могут определить мотивацию участия в избирательной кампании [45, с. 676].

Кроме того, на этапах реализации решений и корректиров­ки целей, связанных с осуществлением государственной политики, помимо аналитических процедур широко применяют и другие социальные технологии, предусматривающие проведение определенных организационных мер по снижению рисков, например усиление независимости оценивающих риски экспертов от исполнительных структур или расширение круга заинтересованных в решении вопроса лиц. Для этого в ряде случаев необходимо увеличить публичности оценивания проблемы, а также усилить координацию действий структур и институтов, связанных с реализацией проекта, улучшить подготовку резервных систем управления и оперативного перемещения ресурсов.

Существенным резервом в борьбе с рисками при реализации государственной политики следует считать и целенаправленное разъяснение идеи неизбежности рисков, приучение людей к неотвратимости издержек макроуправления. Это дает возможность уменьшить негативный эффект от просчетов руководства. Эффективны и приемы, способствующие минимизации распространения таких снижающих рациональное отношение к проблемам мотиваций массового поведения, как страх и голод. Важный резерв в этом смысле – институциализация решений, усиление действия авторитета принципов и норм, которые могут надежно ориентировать деятельность населения в условиях кризиса. Именно такая система ориентации деятельности сохраняет свои мобилизационные качества по сравнению с плохо просчитанными конкретными целями.

В случае нарастания рисков и создания кризисных для государства ситуаций необходимо применять особые технологии при формировании и достижении целей государственного управления. Как же государство, реализующее свою политику, может создать "стратегию неуязвимости" и при этом сделать так, чтобы чрезвычайные методы не переросли в обычную практику управления? В условиях кризиса основные задачи государственного управления основательно сужаются, поскольку при этом нереально и невозможно обеспечить все параметры деятельности управляющей системы. Однако и в кризисных условиях сохраняют свое значение установки на сохранение общей управляемости обществом и его отдельными процессами, предотвращение выхода управляющей и управляемой систем за рамки критических для них значений, сохранение гибкости и адаптивности средств воздействия к вызовам внешней среды. Для решения этих проблем необходимы специфические приемы и техники политического управления.

В целом органы государственного управления, реализующие свою политику, реагируют на кризисы конструированием упреждающих технологий. Государство должно не только стремиться адекватно реагировать на всевозможные кризисы, но и постоянно готовиться к таким действиям. Последняя задача неразрывно связана с созданием резервной системы государственного управления: формированием кадровых, технических, информационных и других структур, которые полностью дублируют процесс принятия решений в случае выхода из строя основных центров управления и власти.

Необходимы также последовательные превентивные меры в различных областях общественной жизни. Упреждающие действия управляющей системы нужны, прежде всего, в политико-правовой сфере. Они должны иметь форму принятия соответствующих законов, открытых и закрытых постановлений правительства, регламентирующих деятельность структур управления в кризисных и чрезвычайных обстоятельствах. Основные задачи разработки такой нормативной системы – физическое сбережение населения и сохранение управленческих центров. В силу этого неотъемлемой частью этого процесса является и чисто техническая подготовка к кризисам посредством перераспределения материальных ресурсов и создания запасов, которые могут гарантировать жизнеспособность граждан и деятельность структур управления в центре и на местах.

Упреждающая деятельность государства должна быть связана и с формированием соответствующих кадровых структур: обучением управленческого резерва, соответствующей переподготовкой кадров и их размещением с учетом возможной регионализации конфликта. Особое значение имеет также превентивная деятельность государства в сфере информационно-коммуникативных отношений, включающая специальные акции в отношении средств массовой информации (укрепление их технического и кадрового потенциала, обеспечение защиты каналов информирования и т.п.), организацию системы надежного оповещения на местах, расширение возможностей мобилизации информационных каналов.

В свою очередь, конструирование различных оперативных техник и методов управленческого воздействия имеет несколько иной характер. С логической точки зрения оно предполагает, прежде всего, последовательный учет признаков конкретных общественных кризисов. Иными словами, в основе выработки кризисных технологий лежат методика последовательной спецификации кризисов и оценка их динамики на всех стадиях принятия решений.

Конструирование кризисных технологий связано с управлением, приспосабливающимся к динамике внешних вызовов. В этом смысле в их структуре реже встречаются техники и способы инновационной деятельности, рассчитанные на сознательную перестройку внешней среды, изменение параметров кризиса – соотношения и перегруппировки сил, структуры, организации, направленности кризиса и т.п. Кризисные технологии имеют персонализированный характер и ориентированы на применение их конкретным политиком или элитарной микрогруппой, в силу чего нарастает зависимость применяемых технологий от стиля лидерства, типа правящей элиты, активности ее различных сегментов.

Антикризисная деятельность государства, реализующего свою политику, как правило, неразрывно связана с корректировкой его отношений с контрагентами – партиями, оппозицией, зарубежными партнерами и др., чьи действия могут существенно ограничить средства и методы государственного регулирования кризисов. Например, оппозиция, чаще всего негативно воспринимает установление режима чрезвычайного положения и ограничения конституционных свобод, что сужает ее возможности в воздействии на власть и контроля за ней. Поэтому неадекватный учет ее ответной реакции может способствовать не ослаблению, а усугублению кризиса.

Наряду с этим, логика формирования оперативных кризис­ных технологий подразумевает определение типа кризиса (военный, финансовый, социально-экономический и др.), а также степени его интенсивности, непосредственно стимулирующей деятельность управляющей системы. Характер влияния внешних угроз на управляющую систему, так или иначе провоцирующих ее обратную реакцию, может быть весьма различным. В частности, такое влияние может выражаться в росте дискомфортности управляющей системы или напряженности осуществления ее профессиональной деятельности; в росте издержек деятельности; в угрозе для функционирования ее отдельных структур или для жизненно важных ее функций; в угрозе целостности управляющей системы; в опасности взаимоотношений управляющей системы с обществом или другими организациями (международными), ставящей под вопрос существование режима власти.

Установив только характер кризисных угроз, управляющая система (с учетом дефицита времени) может формировать действия, отвечающие требованиям не столько адекватности, сколько оперативности. Такая ситуация в значительной степени стимулирует управляющую систему к использованию самых разных средств воздействия: от минимальных акций с приоритетом естественных механизмов саморазвития ситуации до мер принудительного (физического и административного) воздействия, предельно сокращающих возможности (особенно легальные) объекта управления угрожать положению и интересам управляющей системы, а следовательно, обеспечивающих минимальную страховку от неточно просчитанных последствий решения.

В дальнейшем содержание кризисных технологий увязывают с определением факторов, оказывающих неблагоприятное, конфликтогенное и экстремальное воздействие на ситуацию. Лишь определив их характер, направленность и интенсивность, можно уточнять содержание практических действий субъекта управления как на стадиях диагностирования и определения целей государственной политики, так и на этапе их конкретной реализации.

В этом смысле решающее значение для определения конкретных техник и типов реакций субъекта управления на различные виды и фазы развития кризисных ситуаций имеет целевая ориентация органов государственного управления. Это означает, что разработка и применение тех или иных технологий государственной политики зависит от того, что является целью государства: сохранение стабильности в обществе или сокращение издержек управления, сохранение управляемости ситуацией или формирование положительного имиджа в глазах общественного мнения и т.п. На разработку таких целей в немалой степени влияет и ресурсная обеспеченность систем государственного управления в конкретной сфере социальных, экономических, международных и прочих отношений.