Глава 18 Инновирование муниципальных образований: социально-технологические аспекты

В данной главе будут рассмотрены следующие основные вопросы.

1. Муниципальное образование: технологии воспроизвод­ства и эффективного использования жизненных сил личности.

2. Местное самоуправление — институт организации со­вместной жизнедеятельности населения.

3. Социальные ресурсы местного сообщества: технологии освоения.

1. Одним из важнейших факторов становления гражданского общества в России и демократического государства является развитие местного сообщества.

В последнее время происходит переосмысление моделей раз­вития современного общества: от тоталитарных, организованных "сверху" к организации "снизу" за счет самоорганизации и саморазвития местных сообществ, делегирующих часть полномо­чий, ресурсов федеральному центру.

Такой механизм самоорганизации общества позволяет разре­шить вековое противоречие между личностью и государством, которое, декларируя права и свободы личности, на деле часто выступало механизмом разрушения, сдерживания творческих потенциалов многих, блокировало самореализацию жизненных сил человека.

Сегодня это противоречие стало кричащим. С одной стороны, становится очевидным, что социальный творческий потенциал многих — основной источник развития и социального прогресса, с другой — именно он является наиболее невостребованным со стороны главного субъекта управления — государства. Выход их этого тупика один — освобождать государство от несвойст­венных ему властных функций регулирования всех сторон об­щественной жизни своих граждан, развитие гражданских инсти­тутов общества на всех уровнях управления общественными делами, в том числе на муниципальном, именно здесь и утверж­дается современная парадигма общественного развития: цель общественного развития — не экономика, не осуществление реформ, не утверждение рыночных отношений, а творческое саморазвитие личности, полная саморегуляция ее сущностных сил.

К сожалению, разрушая местные сообщества, сдерживая ис­точники их саморазвития, современные государства, российское в особенности, тем самым подавляют творческие способности людей, проживающих в местном сообществе.

В вопросах государственного устройства законодательство выступает ведущим системообразующим фактором. И остается только сожалеть, что на том этапе, когда принимался Федераль­ный закон "Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации", законодателем не было оценено по достоинству понятие местное сообщество, опреде­ляющее субъект особого свойства (по системообразующему при­знаку), в отличие от понятия с размытыми границами — насе­ление.

На территории России было положено начало формированию новых территориальных социально-экономических целостностей под названием муниципальные образования, население которых получило право на местное самоуправление.

Понятие "муниципальное образование" введено в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации, приня­тым Государственной Думой 21 октября 1994 г.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации" муниципальные образования — это "... городское, сель­ское поселение, часть поселения, иная населенная территория... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и вы­борные органы местного самоуправления...".

В этой связи разработка инновационной концепции муници­пального образования и технологий ее реализации, направлен­ной не на деградацию местных сообществ, а на их подъем всеми средствами, в том числе и организационно-правового регулиро­вания, — одна из актуальных теоретических и практических задач современного обществоведения, юриспруденции в том числе.

Почему, например, одни муниципальные образования разви­ваются, а другие влачат жалкое существование и ждут дотаций, при этом не используя в полной мере местные ресурсы? В настоящее время в России из 14 тыс. муниципальных образова­ний лишь немногие являются донорами. Ясно одно, что страте­гия развития "сверху" местного самоуправления в России и соответствующие ей "правовая" и "организационная" модели сегодня зашли в тупик и потеряли вектор развития, исчерпали свой потенциал. Без социально-экономического наполнения, на­учного и духовного подкрепления скрепы организационно-пра­вового регулирования перестают работать⁷¹. Либо расширение реальных полномочий органов местного самоуправления, укреп­ление материально-финансовой базы, совершенствование нало­говой системы, развитие местного хозяйства, муниципальной собственности, либо снова диктат центра и еще большая стагна­ция уже созданных правовых и организационных основ местной власти.

Реализация концепции предполагает разработку соответству­ющих стратегий, которые являются универсальными социальны­ми технологиями развития не только общества в целом, но и отдельных регионов муниципальных образований.

Анализируя западную литературу, можно выделить шесть основных стратегических направлений изменения местных сооб­ществ: мобилизация масс, социальное действие, гражданское участие, общественная защита, социальное просвещение, разви­тие местных услуг. Вопрос о том, какое из этих направлений следует выбрать для развития конкретного сообщества, приоб­ретает все большее значение. Не только в развитых странах в ходе политических и экономических перемен многие обществен­ные обязанности сместились на локальный уровень, но и в развивающихся странах правительства и неправительственные организации проводят политику, все больше ориентирующуюся на местные сообщества.

Суть управленческой революции, осуществленной в цивили­зованных странах, состоит в том, что стратегическая власть перестала быть привилегией центра, стала достоянием всех субъектов управления, гражданских институтов, социальных организаций, регионов, районов, городов, местных сообществ (МС) и даже отдельных фирм, промышленных предприятий. Появился многочисленный слой профессиональных управляю­щих — менеджеров, в своей практике широко использующих методы стратегического планирования и концептуального мыш­ления, которые лежат в основе применения и разработки инно­вационных социально-экономических технологий.

Понятие "местное сообщество" обращает нас к поиску таких форм социальной организации, которые приближают российское общество к народным истокам, историческим и культурным традициям, сложившимся особенностям хозяйственной жизни, что в России традиционно связывалось с понятием "община". Глубинные основы российской жизни всегда строились на прин­ципах соборности, общинности и взаимодействия, а не индиви­дуализма. Следовательно, в социологическом плане еще пред­стоит научиться выявлять потенциальные возможности самораз­вивающихся социально-экономических и культурных целостностей, создавать адекватную им систему местного самоуправления и научного обеспечения.

Муниципальные образования, органы местного самоуправле­ния берут на себя прежде всего заботы по обеспечению высокого качества жизни граждан, их физического и нравственного здо­ровья.

Решение этих вопросов возможно только при условии, что население — хозяин и собственник территории, на которой оно проживает. Следовательно, муниципальная власть, располагая муниципальной собственностью, муниципальной экономикой, местными ресурсами, должна пользоваться и иными (отличными от государства) методами регулирования общественных дел — не только административными, правовыми, экономическими, но и нормативно-нравственными, традиционно-ценностными, обще­ственным мнением и т.п.

В целом традиционный (тоже своего рода концептуальный) подход к развитию местных сообществ только "сверху" сегодня исчерпал себя и не может быть признан достаточным. Стало очевидным, что само население местных сообществ⁷² должно быть включено в решение местных проблем, получить для этого необходимые властные полномочия, материальные и финансо­вые ресурсы, гарантии государства.

Сейчас решена лишь часть задач становления местного само­управления. Ранее выполнявшиеся государством функции в сфере социально-экономического развития городов и районов, социальной защиты граждан, содержания здравоохранения и образования, транспорта, жилищного фонда были в значитель­ной мере переданы местному самоуправлению, что получило законодательное оформление в качестве определения вопросов местного значения.

В то же время полномочия, соответствующие этим передан­ным функциям, законодательно не отрегулированы и по факту остаются преимущественно в компетенции органов государствен­ной власти. Не созданы и технологии взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в осущест­влении функций, которые одновременно имеют и государствен­ный, и муниципальный уровень.

Из-за отсутствия реальных гарантий местного самоуправле­ния, его полномочий страдает население России, в глазах кото­рого дискредитируется сама идея местного самоуправления, оставленного наедине с повседневными проблемами: без денег, практически без весомых прав в недропользовании и землеполь­зовании, без инструментов влияния на социально-экономическое развитие "самоуправляемой" территории, без форм участия в законодательной деятельности и формировании социально-эко­номической политики государства.

Несмотря на законодательно оформленные общие принципы местного самоуправления, государственные чиновники распоря­жаются местным бюджетом и контролируют его доходные источ­ники, а попутно и решают, какими вопросами позволено зани­маться местному самоуправлению. В финансовых управлениях администрацией субъектов Федерации образуются очереди из местных представителей, занятых согласованием расчетов и доходов местных бюджетов.

Изучение реальной практики воспроизводства и использова­ния жизненных сил муниципальных образований позволяет сде­лать следующие выводы.

Готовность населения, его социальное самочувствие, трудовая и политическая активность в условиях перехода к рынку на негативном или пассивно-выжидательном уровне во многом объ­ясняются:

существенным расхождением развертывающихся в стране в целом, и в МС в частности, социально-экономических и полити­ческих процессов и социальных ожиданий, ценностных ориен­тации людей, недостаточной информированностью значительной части населения о причинах кризисной ситуации, сущности рыночных отношений, конкретных путей проявления собствен­ной инициативы в этих условиях;

снижением политического и нравственного доверия к преж­ним и вновь формируемым институтам власти, политическим партиям и движениям;

отсутствием реального опыта, убедительных и успешных действий в условиях рыночных отношений, страхом перед без­работицей, отсутствием социальной инфраструктуры, сферы культуры и досуга, нормального бытового устройства, социаль­ной защищенности в целом и др.

Личностный потенциал творческих людей, работающих се­годня в МС, на предприятиях, долгие годы не развивался, оставался невостребованным, что привело либо к оттоку наибо­лее предприимчивых людей, либо к разрушению культурных традиций поколений, к потере духовности.

Упадок культуры, деградация нравов, утрата смысла жизни и исторической памяти делают сегодняшнего работника слабо мотивированным к добросовестному отношению к труду, к здо­ровому образу жизни, к семье.

Состояние духовной культуры и социальной сферы в МС можно оценивать как очень сложное.

Сегодня нецивилизованные коммерческие, рыночные начала в деятельности муниципальных институтов ведут пока к даль­нейшей деградации социальности и духовности.

В МС ослаблена творческая интеллигенция, исчезают искон­ные народные промыслы, снижается качество школьного обра­зования. Можно сказать, что ослаблены и такие факторы соци­ализации личности городского и сельского труженика, как семья, традиции, трудовые коллективы, народная культура, экологическая среда, нравственность общины, очаги культуры.

Интеллигенция пока не способствует в полной мере возрож­дению духовного и социального потенциала. Традиционные ду­ховные ценности (народность, преданность Отчизне, религиоз­ность и т.д.) излишне политизированы и идеологизированы, а потому и не являются сегодня движущим фактором возрождения МС, источниками его развития. Ценности мировой культуры, мирового духовного опыта во многом отсутствуют. Меры соци­альной и духовной защиты жителей, способные остановить процесс дальнейшего духовного и социального оскудения МС, недостаточны и имеют тенденцию к снижению. Инновационный фон преобразований низок.

Десятилетиями подавлялись самостоятельность и предприим­чивость жителей, которые привыкли выполнять указания сверху и сегодня не могут действовать самостоятельно. Культурные запросы, интересы населения принижены, что лишает их стиму­лов интенсивного труда и жизнедеятельности в целом. Низка социальная и экономическая эффективность труда, это зависит от многих обстоятельств, но в основном от нищенского уровня жизни, плохого состояния учреждений культуры, системы обра­зования, разрушенности в целом духовно-нравственных основ жизни.

Труженику не хватает профессионализма, различных знаний. Не хватает стимулов к повышению своего образования, профес­сионального уровня и уровня жизни в целом. Многие их этих причин лежат в сфере социального и духовного: сформировав­шегося типа личности работника и гражданина; утвердившегося типа поселения и образа жизни, разрыва поколений в семье, искаженного типа производства и потребления духовной куль­туры в МС, оскудения интеллектуального, творческого и про­фессионального потенциалов работника. В целом отсутствует четкая система комплексной муниципальной политики в услови­ях рыночных отношений.

В этой связи основным предметом исследования жизненных сил местных сообществ является целостная оценка социально-экономический, духовно-культурной, управленческой и кадро­вой ситуации в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

Изучаются социальные потребности населения, интересы, ценности, цели, мотивы в основных сферах жизнедеятельности — профессионально-трудовой; социально-бытовой; культурно-ду­ховной, — составляющие в совокупности комплекс тех условий, которые позволяют реализовывать жизненные силы местных сообществ, каждого человека, проживающего здесь, или блоки­ровать их, замораживать этот огромный потенциал, который сегодня требует реализации, составляя смысл и назначение осуществляемых реформ.

2. Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность дея­тельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти.

Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.

Местное самоуправление как важнейший социальный инсти­тут представляет собой целостную систему общественных отно­шений, связанных с территориальной самоорганизацией населе­ния, самостоятельно решающей вопросы устройства и функцио­нирования местной власти.

Поэтому местное самоуправление — это специфический уро­вень власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на ос­нове федерального законодательства, законодательства субъек­тов Российской Федерации.

Право и способность местных органов власти регулировать и управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность, территориальная целостность, многообразие организационных форм осуществле­ния местного самоуправления, материально-финансовая доста­точность в части гарантированности минимальных социальных стандартов, соразмерность полномочий местного самоуправле­ния ресурсами — все это составляет совокупность взаимосвязан­ных и взаимообусловленных принципов, составляющих своеоб­разную системную модель (схема 6).

Сравнивая меру воплощения этой модели в жизнь с требова­ниями Европейской хартии о местном самоуправлении в том или ином муниципальном образовании, можно говорить о степени демократизации местной жизни, влияния местного самоуправле­ния на демократические процессы в стране в целом.

Исследования, проводимые в этой области, дают весьма не­утешительную картину: многие из этих принципов не реализу­ются, созданные органы местного самоуправления формализо­ваны, население, не участвует в реализации своих дел и т.п.