Глава 16 Социальные технологии инновационного управления регионом

В данной главе будут рассмотрены следующие основные вопросы.

1. Современная управленческая концепция развития ре­гиона.

2. Функции регионального государственного управления — основа технологизации.

3. Универсальные и частные технологии регионального развития.

1. На пути возрождения России, выхода ее из кризиса первоочередным является подъем территорий, раскрепощение их жизненных сил при одновременном укреплении центра. Ре­гиональный фактор становится ныне одним из определяющих. При решении вопросов формирования гражданского общества, целостности российского государства, развертывания демокра­тического механизма функционирования политической власти все в большей мере учитываются интересы регионов. Это связано с возрастанием роли человеческого ресурса в системе современ­ной организации социума, который все в большей мере будет представлять собой ассоциации самостоятельных, самоуправля­ющихся подсистем (региональных, трудовых, семейных, про­фессиональных, творческих, политических и т.п.).

Это объективная тенденция, которая пробивается через эко­номическое, социальное, культурное и политическое напряже­ние, конфронтацию и противостояние, в системе федеративных отношений в России.

Одна из причин такого напряжения — управленческая ситуа­ция в стране, когда административно-командная система управ­ления рухнула, а новая — демократическая, самоуправленчес­кая, с широким делегированием функций управления на места, предоставлением материально-технических, кредитных, финан­совых и других рычагов — не создана. В этих условиях происходит резкое ослабление управляемости в регионах, снижение престижа государственных органов (как федеральных, так и региональных).

Такая ситуация представляет большую опасность для целост­ности России и требует адекватного решения. Одно из них — оптимизация структур и механизмов федерального и региональ­ного управления. Именно управленческие ресурсы в ряду анти­кризисных приобретают сегодня первостепенное значение и могут рассматриваться как приоритетные. Управленческие ин­новации, современные технологии управления в цивилизован­ном мире давно воспринимаются как основной источник прогрес­са и цивилизованного развития, особенно в периоды кризисов и обновления общественных систем. Обычно выдвигаются различ­ного рода смелые управленческие проекты, программы, социаль­ные технологии возрождения и развития, в том числе и регио­нальные.

В Японии, например, отдельные меры как долгосрочного, так и кратковременного влияния на регионы начали разрабатывать­ся во второй половине 50-х годов. В 60-х годах уже сформиро­валась общегосударственная региональная политика, появились "планы комплексного развития территории страны". Их разра­ботка и реализация проходили разные этапы и в настоящее время приобрели вид государственного проекта "Технополис".

Известно, что в мире под влиянием управленческих мер сглаживалась зависимость развития экономики отдельных отрас­лей, регионов от сырьевых ресурсов, усиливалась тенденция структурной перестройки экономики и социальной инфраструк­туры поселений. Например, США давно интересовали и интере­суют сегодня не только кратко- и среднесрочные потери в результате энергетического кризиса, но и долгосрочные пробле­мы: чрезмерная зависимость от природного фактора, пределы роста на неизменной технологической базе. На основе тщатель­ного анализа ряда стратегических центров, в том числе и Рим­ского клуба, в США была разработана и успешно реализована государственная энергетическая программа, что позволило про­вести структурные изменения в экономике. В результате в полную силу заработали воспроизводственные факторы полити­ки энергосбережения, упали цены на природное сырье.

Международный опыт и острота накопившихся региональ­ных проблем требуют принципиально новых подходов к выра­ботке современной управленческой концепции развития территорий. В ее основу, очевидно, следует положить разработку общих принципов политики (программы, проекты) региональ­ного возрождения, формирования и реализации этой концепции различных сферах общественной жизни (экономической, соци­альной, экологической, научно-технической, самоуправленчес­кой, духовно-культурной и т.п.). Инновационные проекты, про­граммы должны быть подкреплены финансово-экономическими, структурными, юридическими рычагами обеспечения.

Все предложенные меры могут быть направлены на более полное раскрытие внутренних источников и резервов самоуправ­ления регионов, более рациональное использование их потен­циала.

Превращение регионов из объектов региональной политики в их активные субъекты не должно привести к распаду единой территории, преобладанию местнических интересов над государ­ственными. Необходимо сбалансировать развитие двух тенден­ций: тенденции децентрализации, стремления регионов к само­стоятельности, самоуправлению и одновременно тенденции со­хранения и укрепления центра, его ведущих позиций в государ­ственном регулировании, т.е. централизации.

С точки зрения социально-технологического подхода, регио­ны должны получить из центра стратегические и тактические инициативы, способствующие федеральной политике региональ­ного возрождения, направленной на реализацию их пока "замо­роженных" ресурсов. Предложения должны быть опережающи­ми, инновационными, снимающими главные причины конфрон­тации центра и регионов, упреждающими деструктивные и мест­нические действия последних. Стратегические ориентиры позволят находить и накапливать средства, искать конструктив­ные пути решения региональных проблем.

Не менее важно сменить концептуальную схему развития, определить приоритеты.

Во-первых, определить приоритетные зоны в регионах, пер­воочередные ресурсы. Они могут быть не только экономически­ми (а в числе экономических приоритет принадлежит необходи­мости структурных изменений в хозяйстве), но прежде всего социальными, интеллектуальными и научно-техническими.

Во-вторых, наметить необходимые меры управленческого характера, направленные на преодоление результатов ущербной в прошлом политики, которая привела к оттоку населения из сел средних и малых городов в крупные.

С учетом этого представляется возможным сформулировать несколько методологических принципов и конкретных мер, на­правленных на возрождение территорий, регионов на уровне федеральной политики.

Во-первых, усиление взаимодействия ряда крупных взаимо­дополняющих регионов (парные и многосторонние), направлен­ное на объединение ресурсов нескольких партнеров, установле­ние тесных хозяйственных и прямых связей (Нечерноземье — северные регионы; южные регионы — Восточная Сибирь и Дальний Восток и т.д.), вплоть до разработки и принятия совместных проектов развития на взаимовыгодной основе. От­крывается уникальная возможность использования природных ресурсов Нечерноземья, где могут быть обустроены наиболее квалифицированные специалисты из числа увольняющихся из армии, беженцев, мигрантов с Севера и т.п.

Во-вторых, выделение приоритетов структурной перестройки народного хозяйства в базовых районах, постепенное освобож­дение их от трудозатратных производств, требующих большого количества сырья, энергии, природных и человеческих ресурсов, перевод на современное, высокотехнологическое и наукоемкое производство. Это в первую очередь относится к регионам с неблагоприятными природно-климатическими условиями, где освоение природных ресурсов уместно "не числом, а уменьем".

Целесообразно положить в основу государственной политики регионального возрождения принцип создания узлов стабилиза­ции и развития, получивший широкое распространение во мно­гих развитых странах. Суть его состоит в том, что в менее развитых районах специально выделяются территории, на кото­рых совместными усилиями государства, региональных и мест­ных властей, частного сектора и иностранных инвесторов фор­мируются новые территориально-производственные образования (ТПО). Они становятся "полюсами роста" (очагами развития) для данных регионов. Их цель — уменьшить кризисные явления в наиболее развитых в индустриальном, технологическом отно­шении регионах, оживить экономическую, научно-технологичес­кую и интеллектуальную жизнь на местах, постепенно менять социальную инфраструктуру жизни людей и экономическую обстановку.

В основу рационального распределения производительных сил по территориям (японский опыт) целесообразно положить принцип проецирования опережающих, принципиально новых наукоемких технологий на регионы, которые, обеспечили бы инновационный прорыв в провинции, способствовали бы на основе современной инфраструктуры и более благоприятной экологической обстановки привлечению талантливой и инициа­тивной части населения из крупных городов, созданию остров­ков нового технического, интеллектуального, информационного, социального пространства по типу так называемых наукоградов.

На этой основе создать условия для существенных сдвигов в размещении производительных сил и интеллектуальных ресур­сов, усилить тенденцию к сокращению разрыва в условиях развития между регионами, проецировать на периферию не устаревшие технологии, а опережающие, инновационные и на­укоемкие.

Структурную перестройку экономики тесно связать с преодо­лением территориально-отраслевых диспропорций, с освоением интенсивной модели развития народного хозяйства, основанной на приоритетном использовании высокотехнических, наукоем­ких производств.

По типу японского проекта "Перспективы политики на 80-е годы" разработать и предложить региональную техническую политику в тесной связи с социальным оздоровлением регионов. В ней представить как срочные, так и перспективные меры в этом отношении, обеспечить сбалансированное развитие высоко­технологической промышленности, передовой науки и нового социального пространства, создание инновационного информа­ционно-аналитического фона и культурно-духовной среды (технополисы).

В числе первоочередных мер возможно использование мини-технологий (энергосберегающих и экологически чистых) при интенсивном и рациональном освоении имеющихся природных ресурсов. Решение этих задач зависит от качества регионального государственного управления.

Снижение управляемости в регионах обусловлено следующи­ми причинами:

• обострение социально-экономической ситуации в регионе (спад производства, инфляция, рост цен, падение жизненного уровня населения);

• отсутствие четкой федеральной политики в отношении пер­спектив экономического и социального развития регионов;

• рост противоречий и напряженности на национально-этни­ческой почве;

• конфликты и противостояния различных ветвей власти на федеральном уровне и связанные с этим непоследовательность и противоречивость принимаемых центром решений;

• невостребованность культурного, научного и интеллекту­ального потенциалов регионов;

• отсутствие обоснованной системы обучения, подготовки, переподготовки и продвижения кадров всех уровней;

• слабое информационно-аналитическое обеспечение органов власти и управления всех уровней;

• недостаточная связь органов государственной власти и уп­равления с органами местного самоуправления;

• отсутствие четкого разделения функций управления между центром и регионами, недостаточная регламентация прав и обя­занностей верхних и нижних структур власти.

Поэтому назрела необходимость повышения управленческого статуса регионов, что возможно:

а) при выравнивании прав всех субъектов федерации (рес­публик, краев, областей);

б) при наличии перспективной структуры управления и це­лесообразной кадровой политики.

Общими предпосылками создания качественно новых органи­зационных структур являются:

1. Радикальное преобразование производственного аппарата на основе научных достижений и новой техники (технологии), что позволяет оптимизировать структурную политику в регионах и в стране в целом, создавать режим благоприятствования тех­нологической революции.

2. Человек со всеми его запросами становится главной целью современного общества. Его быт, материальное благополучие, здоровье, духовные запросы — тот общественный индикатор, с помощью которого определяются направления инвестиционной, социальной, экономической и научно-технической политики.

3. Демократизация производства и управления становится главным требованием на пути возрождения регионов. Свобода предпринимательства, развитие самоуправленческих структур и желание огромного количества субъектов собственности внести в процесс производства и управления качественно новые мотивы деятельности — закономерность общественного развития терри­торий.

Вероятно, именно на этом пути открываются неограниченные возможности социального, экономического, научно-техническо­го и духовно-нравственного прорыва в формировании рыночных отношений.

Многообразие, новизна и острота региональных проблем управления экономикой для их успешного решения требуют разработки новой концепции государственного управления всем народнохозяйственным комплексом. Она должна быть органич­ной составной частью общей федеральной концепции возрожде­ния регионов, территорий. Ее разработка и реализация начина­ются с создания необходимого правового пространства, нормотворческой деятельности представительных органов власти фе­дерации. Без законодательных актов, четко разграничивающих уровни государственного влияния по вертикали управления хо­зяйством, дальнейший переход к рыночным отношениям невоз­можен.

2. Важнейшим фактором взаимодействия трех уровней управ­ления в стране — федерального, регионального и местного — является признание Российской Федерации в качестве еди­ного и неделимого демократического государства, в котором все региональные структуры должны являться его неотъемле­мой частью.

Органы государственной власти и управления на любом из указанных уровней действуют независимо друг от друга, взаи­модействуя в пределах полномочий на основе единой схемы управления федеративным государством и его субъектами. Об­ладая на своей территории всей государственной властью, субъ­екты федерации передают на основе договора о- разграничении полномочий органам государственной власти Российской Феде­рации следующие функции:

• принятие и изменение Конституции Российской Федерации;

• федеративное устройство (состав территории Российской Федерации и ее целостность);

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина;

• установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов; установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти регионов;

• определение основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологи­ческого, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

• федеральная государственная собственность и управле­ние ею;

• установление правовых основ единого рынка (финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки);

• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, феде­ральные фонды регионального развития;

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;

• внешняя политика;

• внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

• оборона и безопасность;

• государственная граница;

• судоустройство, прокуратура, законодательство;

• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метричес­кая система и исчисление времени; официальный статистический и бухгалтерский учет;

• федеральная государственная служба.

Расширение экономической самостоятельности регионов на основе перераспределения управленческих функций предпола­гает выделение сферы совместного ведения федеральных и ре­гиональных структур управления и сферы деятельности терри­ториальных органов управления, включая функции, характер­ные для местного самоуправления.

Отсутствие государственных нормативных актов, четко раз­деляющих функциональное наполнение деятельности представи­тельных и исполнительных органов, создает серьезные труднос­ти в осуществлении национальной стратегии развития. Следова­тельно, только накопленный опыт в области разграничения прав позволяет сегодня предложить перечень функций для предста­вительных и исполнительных структур власти.

Так, можно выделить общие функции управления регионом: обеспечение комплексного социально-экономического раз­вития;

исполнение на местах законов РФ;

осуществление связи между органами государственной власти и управления РФ и органами местного самоуправления;

привлечение населения, общественных организаций к управ­лению территориями;

управление собственностью региона, земельными и другими природными ресурсами;

участие в формировании и реализации на территории госу­дарственных программ;

содействие развитию местного самоуправления;

контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным использованием природ­ных ресурсов, охраной окружающей среды, а также в области социальной защиты населения;

участие во внешнеэкономических связях.

3. Разграничение властных функций на местах — первая универсальная технология. Представительный орган власти берет на себя функции стратегического концептуального свойст­ва: формирует программу развития территории на перспективу, тогда как администрация субъекта федерации управляет всей совокупностью элементов социально-экономического и духовно-культурного комплекса территории. Однако на практике взаи­модействие исполнительной и представительной ветвей власти неконструктивно, имеется их противостояние.

Вторая универсальная технология — это конструирование рациональной схемы управления регионом. Острота управлен­ческой ситуации в регионах еще более осложняется тем, что схемы управления конструируются либо из нормативных юри­дических документов, либо из прошлого опыта. Данные управ­ленческой науки (прогнозирования, мониторингового отслежи­вания, создания сложных самонастраивающихся систем и т.п.) исключаются из нормального механизма функционирования ре­гионов. Это еще в большей мере нагнетает социальное напряже­ние, нарастает эскалация конфликта между центром и перифе­рией, складывается мощный механизм торможения развития и центра, и регионов. Не используются мощные социальные и иные ресурсы регионов.

Исследования ситуации в регионах показывают низкий ин­формационно-аналитический потенциал регионального государ­ственного управления, их инновационный консерватизм, про­фессиональную неподготовленность управленцев к решению как стратегических, так и тактических вопросов. Из механизма управления исключены методы социальной и экономической диагностики, наукоемкие технологии, экспертные оценки и т.п. — все, что способно повлиять на изменение ситуации к лучшему. Поэтому третья универсальная технология — оптимизация ин­формационно-аналитической деятельности в регионе.

Следующая универсальная технология призвана реализовать комплексный системный подход к анализу ресурсов, а не одно­сторонний, при котором преимущественно учитываются только экономические, природные, водные, лесные и другие традици­онные ресурсы. Каждый регион обладает ресурсами многосто­роннего развития (социального, политического, интеллектуаль­ного, культурно-духовного, концептуального, информационно-аналитического и т.п.). Объединенный многообразными и ре­альными связями (производственно-трудовыми, социально-экономическими, политическими, духовно-культурными, этни­ческими и т.п.), регион не только расчленяется на различные подсистемы, но и выступает как определенная целостность. Здесь неизбежно возникают промежуточные зоны, взаимодопол­няющие процессы и интеграционные функции управления.

Без понимания целостности трудно представить регион как объект технологизации. Возрастает необходимость исследования происходящих в регионах процессов (экономических, социаль­ных, политических, духовно-культурных), трезвая оценка ин­тегральной ситуации, в том числе и управленческой, и на этой основе обновление, изменение функций регионального управле­ния. Это в свою очередь позволяет предложить оптимальные структуры и механизмы, нормативные документы регионального управления, саморазвития регионального социума.

Эта идея целостного подхода к определению ресурсов регио­на, поиску их интегральных зон и выявлению нетрадиционных, инновационных ресурсов, которые могут быть введены в "про­рыв" и позволят инновировать весь механизм вскрытия резе­рвов, является принципиальной. Она представляется базовой для обоснования концепции развития отдельных регионов, раз­работки региональных инновационных проектов и программ, нормативных документов (уставов, положений, договорных со­глашений), их технологического обеспечения.

Несоблюдение этой универсальной технологии привело к обратным результатам: к стагнации, углублению противоречий между всеми частями, элементами и звеньями регионов и общества в целом. Региональное государственное управление оказа­лось в плену законов первичного накопления капитала, господ­ства иностранной валюты на внутреннем рынке, повальной приватизации прежде всего в отраслях ведущего отечественного производства.

Представляется, что "механический" подход к теории систем­ности, тем более в региональной политике, методика набора лишь составных элементов "целостности" без учета многофак­торности внутренних связей этой целостности вряд ли могут обеспечить решение глобальной задачи — всеобщего преобразо­вания регионального социума. Следующей универсальной тех­нологией будет деятельность по преобразованию социосферы как совокупности внешних и внутренних элементов, пронизыва­ющих все части социального организма региона. Именно состо­яние социосферы является исходной не только для измерения результатов регионального государственного управления, но и выработки самой концепции осуществления экономических ре­форм на региональном уровне.

Спонтанное вхождение регионов в рынок приводит к драма­тическим ситуациям в социальном положении населения и ка­таклизмам в экономике. В особо тяжелом положении находятся регионы, в которых действуют предприятия-гиганты с устарев­шей технологией, с высокой концентрацией стагнирующих от­раслей промышленности. Управление подобными предприятия­ми осуществлялось из центра и по долгосрочным программам реконструкции и инвестирования. Государственная политика научно-технического развития была рассчитана на определенную очередность и плановую последовательность технологических преобразований предприятий промышленности в регионах. Ры­ночный механизм хозяйствования легко разрушает механизмы планово-регулируемой экономики, адаптация к нему происходит очень болезненно и медленно. Помехой в данном случае является отсутствие адекватных организационных отношений. По этой же причине страдают регионы, наиболее зависимые от устойчивых поставок продовольствия, сырья, продукции производственно-технического назначения, т.е. имеющие ограниченные возмож­ности самообеспечения и саморегулирования.

Экстремальная социально-экономическая ситуация характер­на практически для всех регионов страны, старопромышленных и наиболее милитаризованных регионов центра, Сибири и Даль­него Востока. Сюда же относятся регионы социального бедствия, где до 90% населения живет ниже уровня бедности (Тува, Калмыкия, республики Северного Кавказа, некоторые регионы Нечерноземья).

Универсальной технологией выступает деятельность по пре­образованию экономического пространства. Совершенно очевид­но, что большинство республик и регионов страны располагают ограниченными собственными возможностями внутреннего рынка и способны динамично развиваться, удовлетворять свои потребности только в рамках единого для всей страны экономи­ческого пространства, но с учетом сложившейся специализации. Понимая это и адаптируясь к развалу экономического простран­ства бывшего СССР, регионы идут на создание локальных экономических союзов (например, Большая Волга, Урал и др.), хотя такого рода территориальные ассоциации зачастую носят больше политический, чем экономический, характер.

Принимая во внимание особенности многостороннего разви­тия регионов России, универсальная технология призвана учи­тывать специфический подход к реализации экономической по­литики в регионах.

Регионализация экономики страны сопровождается регионализацией рыночных реформ. Поэтому необходимо:

• учитывать специфику регионов в осуществлении общерос­сийской инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэко­номической политики;

• перенести ряд направлений реформы в основном на регио­нальный уровень, особенно в малом предпринимательстве, соци­альной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов;

• способствовать развитию культуры, защищать интеллекту­альную собственность;

• децентрализовать процессы управления реформой, активи­зировать экономическую деятельность на местах;

• развивать программное управление регионом, с одной сто­роны, как часть федеральных программ, а с другой — как часть региональных, учитывающих специфику исторически и научно-технически развивающегося хозяйственного комплекса.

К универсальной следует отнести и управленческую техно­логию. Кризис управления, низкая культура принятия решений и застойный механизм их реализации — вот ряд причин развала экономики регионов, медленной ее структурной перестройки и задержки развития цивилизованных рыночных регу­ляторов и т.п.

Отсутствие понимания этих истин не позволяет регионам эффективно осуществлять реформирование всех сторон общест­венной жизни. Медленно идет структурная перестройка эконо­мики, в зачаточном состоянии находятся рыночные механизмы, плохо работают различные формы собственности, не использу­ются кредитно-денежные рычаги, отсутствует инновационное и правовое пространство.

В общественном сознании регионов все еще удерживается порочный стереотип "здравого смысла", деформированного ко­мандно-административного стиля мышления, что обусловливает неуправляемость социально-экономической и политической си­туацией в регионах. Общий фон восприятия инноваций низок. Региональная управленческая культура преимущественно прожективна, малоконструктивна, требует коренного изменения. От перспективного социально-экономического планирования отка­зались, а к стратегическому индикативному развитию регионов не пришли. В регионах пока осуществляется "верхняя" модель самоуправления, а возможности его развертывания снизу, укреп­ления материально-финансовой базы, кадрового потенциала ис­пользуются слабо.

Необходимо перевернуть традиционную модель поиска ресур­сов и начать их освоение прежде всего с укрепления региональ­ной интеллектуальной собственности, концептуального освоения регионального пространства, более полного использования ин­формационно-аналитических и человеческих ресурсов, инновирования системы управления и персонала управления государ­ственной службы.

Частные технологии призваны оптимизировать многообраз­ные управленческие отношения в регионах.

К числу факторов, тормозящих устойчивое развитие регио­нов, относятся низкий профессиональный уровень управленчес­ких кадров, неотлаженный механизм использования его потен­циала, который характеризуется во многом слабой системой обучения, подбора и расстановки управленческих кадров. Никто из числа опрошенных экспертов не назвал ее эффективной. Наоборот, характеризуют как явно устаревшую, работающую в духе старых бюрократических традиций. Один из узловых во­просов управления, его качественного состояния — оценка сис­темы обучения, подготовки и расстановки управленческих кадров. В свое время она была приспособлена к командно-админи­стративным рычагам управления, которые сегодня разрушены, но механизм пополнения и использования кадрового потенциала пока во многом остался прежним.

Одна из частных технологий направлена на формирование имиджа региона. Каждый крупный регион в условиях дестаби­лизации экономики, роста инфляции, повышения цен на пред­меты массового спроса, продолжающегося разрушения интел­лектуальной среды обитания не только может, но и должен противостоять деструктивным процессам всеми имеющимися у него средствами.

Это возможно только в том случае, когда решения по исполь­зованию ресурсов будут приниматься на прочной базе научно обоснованных прогнозов, объективных экспертиз, непрерывно укрепляющейся информационно-аналитической и технологичес­ки обоснованной работы всех субъектов управления в регионе. На основе исследований и общей оценки инновационной ситуации в регионах вырисовываются следующие частные тех­нологии: управленческий ресурс, интеллектуальная собствен­ность, региональная наука, информационно-аналитическая дея­тельность, социальные факторы, кадровый корпус служащих государственного управления, региональные лидеры, обладаю­щие стратегическим мышлением. Разработка и внедрение част­ных технологий — важное условие выхода регионов из кризиса, переход в стадию стабилизации и устойчивого развития.