143 Системы социального обеспечения в различных странах

отсталых; информационные и справочные службы. Складывается впечатление, что в большинстве индустриальных стран развитие идет в общих направлениях, без учета наци­ональной специфики. Философия, лежащая в основе системы персональных социальных услуг, признает, что развитое технологиче­ское общество является трудной экологиче­ской средой для многих из нас и что хорошее правительство старается в этих условиях обегчить жизнь различных слоев и категорий своих граждан.

Крайне низкий уровень жизни во многих развивающихся странах и появление "новых бедных" в США и Европе порождают различ­ные проблемы глобального масштаба. Про­блемы существуют в любом обществе, и в этом нет ничего неожиданного. Новое заключает­ся в том, что эти проблемы характеризуются особенной взаимосвязанностью и опасностью вследствие их глобального распространения. В плотно населенном и взаимозависимом ми­ре решение проблемы на местном уровне не есть ее подлинное решение: это просто вре­менная маскировка локального симптома. Чтобы решить социальные проблемы как в локальном, так и в глобальном масштабе, не­обходимо проявить общий подход.

После второй мировой войны бурно раз­вивалась международная сфера социального обеспечения. Совместные усилия различных подразделений Организации Объединенных Наций (ООН) и других международных ор­ганизаций способствовали развитию соци­альной работы в целях прогресса человече­ского сообщества. Социальная работа была признана необходимой для обеспечения по­мощи и посредничества и направленной на: 1) оказание помощи инвалидам, семьям и группам, испытавшим на себе отрицательное воздействие со стороны многочисленных со­циальных и экономических факторов; 2) вы­полнение интегрирующих функций, для чего в современ ном обществе других специалистов не существует; 3) максимальное использова­ние имеющихся в обществе ресурсов в целях обеспечения социального благосостояния. Существуют две линии в профессиональном развитии социальных работников, каждая из которых соответствует определенному типу социально-экономической системы. С одной стороны, в тех странах, чьи социально-эконо­мические системы базируются на частной инициативе, социальная работа имеет тен­денцию ориентироваться на индивида и спо­собствовать удовлетворению индивидуаль­ных потребностей. С другой стороны, в тех странах, чьи социально-экономические системы опираются на кооперативную основу, социальная работа направлена на создание среды, соответствующей более или менее плановому обществу.

Сравнительный анализ в социальной сфере чреват методологическими дилеммами и проблемами, возникающими в связи с раз­личием ценностных ориентации. Использо­вание нормативных стандартов без учета культурных моделей приводит к появлению обманчивых, ошибочных и часто опасных вы­водов, и в итоге реальность может предстать в искаженном, например политизированном, или даже в вульгарном свете. Тем не менее основные ценности общего порядка часто оп­ределяют современное развитие социальных реалий. Эффективность большинства усилий в отношении сравнительного анализа в облати социального обеспечения, охватывающе­го несколько стран, снижается ввиду огром­ного количества концептуальных проблем, незаконченности, повсеместной нехватки аналитиков и статистиков, обученных мето­дам международного аналитического иссле­дования.

Тем не менее, несмотря на имеющиеся недостатки, такого рода сравнительный ана­лиз в области социального обеспечения в раз­ных странах осуществляется. Остановимся, для примера, на таких крайне актуальных проблемах, относящихся к указанной сфере, как медицинское обслуживание населения и обеспечение гарантированного дохода раз­личным слоям граждан.

Для характеристики мировой системы оказания медицинской помощи целесообраз­но рассмотреть, хотя бы кратко, опыт ряда стран, при этом сравнительный анализ позво­лит выделить отдельные общие соображения, касающиеся совершенствования системы здравоохранения. В целях обеспечения необ­ходимой представительности необходимо привести опыт как развитых, так и развиваю­щихся стран. В Швеции активно функционирует финансируемая и планируемая государством система медицинского обеспечения. Получа­ющие зарплату врачи и средний медицин­ский персонал, являющиеся государственными служащими, обеспечивают медицинское обслуживание через муниципальные центры здоровья и больницы. Современные тенденции заключаются в поощрении амбулаторно­го лечения в место стационарного.

Национальная служба здравоохранения (НСЗ) в Великобритании объединяет цент­рализованное планирование с децентрализо­ванным управлением и охватывает все насе-

СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ

144

ление. Только 6% населения обслуживается в частном секторе. НСЗ в значительной сте­пени (на 85%) финансируется за счет общих доходных статей бюджета с одобрения парла­мента. Врачи общего профиля оплачиваются в соответствии с количеством обслуживаемо­го населения и реальных клиентов, а специа­листы — за счет финансирования больниц, служащими которых они являются. Прави­тельство поощряет рост страховой и частной медицины, не внося тем не менее существен­ных изменений в структуру НСЗ.

Здравоохранение Германии представля­ет собой сложную систему, объединяющую медицинский персонал, пациентов, меди­цинские ассоциации и лечебные фонды. Для медицинского обслуживания характерны общедоступность и высокое качество услуг. Финансирование здравоохранения, которое охватывает около 99% населения, осуществ­ляется больше за счет взносов работодателей и работающих, чем за счет бюджетных ассиг­нований, как в Великобритании и Швеции. Больницы содержатся на средства государст­венных, частных и благотворительных орга­низаций.

Универсальность, широкий охват, до­ступность и государственный принцип уп­равления характерны для Канады. Програм­мы госпитализации на уровне провинций и программы бесплатной медицинской помощи охватывают 99% населения. Финансирова­ние осуществляется за счет взносов прави­тельства и за счет налогов на уровне провин­ций (приблизительно в равной пропорции). Половина больниц принадлежит частному сектору. Врачи получают и зарплату, и дохо­ды от частной практики.

Некоммерческая модель здравоохране­ния, имеющая место в Японии, представляет собой систему здравоохранения со смешан­ным финансированием за счет как государст­ва, так и частной инициативы, основанную на системе найма. Национальная модель страховой медицины с различными альтер­нативными вариантами служит примером японской изобретательности. Ежегодно на договорной основе устанавливается вид опла­ты по тарифу: "оплата за услуги" и "включая все". Тарифная система используется для таксирования и индексации медицинских ус­луг. Особое внимание уделяется программам профилактических мер, росту долевого участия в издержках и эффективности функ­ционирования.

В Соединенных Штатах Америки огром­ная отрасль здравоохранения процветает при том, что известны ее определенные трудности

вследствие отсутствия четкой организации потребителей и вследствие эгалитарной политики. В результате сравнительного ана­лиза, проведенного конгрессом, был сделан вывод о том, что качество, доступность и сто­имость — три параметра, определяющие ка­чественную характеристику систем здраво­охранения в мире. США предоставляют населению медицинские услуги в меньшем объеме, чем любая другая крупная индустри­альная держава мира. Гибкая тарифная шка­ла — возможно, гибрид существующих в Гер­мании и Японии моделей — была бы наиболее эффективным средством в достиже­нии оптимального баланса развития меди­цинской помощи населению. В Соединенных Штатах оказывается не слишком большой объем медицинских услуг через системы, где работает наиболее высоко сплачиваемый ме­дицинский персонал и используется дорогостоящее госпитальное оборудование. Между тем высокое качество при относитель­но низкой стоимости предоставляемых меди­цинских услуг достигается в целом ряде стран путем оказания первичного медицинского об­служивания на местах. После того как боль­шинство медицинских услуг можно будет оказывать через более дешевые, более доступ­ные муниципальные больницы, здравоохра­нение может быть структурировано в трехъ­ярусную систему и принять локальный характер.

США и Великобритания представляют в сфере социальной работы две различные си­стемы ценностей и организационных струк­тур. Ответственность перед больными и бед­ными со стороны общества составляет суть английской традиции, в то время как исполь­зование методов тестирования, основанных на изучении платежеспособности индивида, является типично американским подходом к социальному обеспечению. Движение за страхование на случай болезни в Великобри­тании возникло по инициативе потребителей для их общей пользы. В США, наоборот, ме­дицинское страхование "Синий крест" явля­лось движением медицинских работников.

Исходя из того, что здравоохранение является основой здоровья каждого, а его на­ивысшая цель — улучшение здоровья обще­ства, представляется целесообразным выде­лить пять категорий данных для осуществления сравнительного аналитичес­кого процесса: 1) расходы на здравоохране­ние, 2) ресурсы здравоохранения, 3) утили­зация медицинских служб, 4) страховая медицина и 5) источники финансирования. Следовало бы при этом исходить из того, что

145

СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ

система здравоохранения — микрокосм об­щественных ценностей, институтов, матери­альных ресурсов и организаций, а политика в области здравоохранения и распределения ресурсов относится к коренным вопросам со­циальной справедливости.

Положение в системе здравоохранения в странах "третьего мира" усугубляется внутри-экономическими и политическими пробле­мами. Так, ценности социал-дарвинизма во­енных диктаторских режимов в Латинской Америке, ориентированных на рыночную экономику, усматривают "природную спра­ведливость" в том, что самые богатые (самые пригодные) должны обладать самыми луч­шими возможностями в области здравоохра­нения.

В Мексике Институт социальной защиты и национальная Программа государственной помощи здравоохранению предусматривают медицинское обслуживание приблизительно 50% населения страны. Институт, финанси­руемый за счет взносов работодателей и рабо­тающих, охватывает приблизительно 15% населения, имеющего постоянную работу. Основные проблемы Мексики — это пробле­мы первичной медико-санитарной помощи, сельских больниц, находящихся на местном бюджете, и проблемы бедности. Больницы "Копломар" в сельской местности предлагают медицинское обслуживание за десятиднев­ную отработку на добровольных началах в течение года.

Одна из крупнейших стран "третьего ми­ра" — Индия обладает передовой медицин­ской технологией и субсидированной сис­темой здравоохранения, но доступ к социальным программам и их качество носят ограниченный характер. Частные и государ­ственные институты и программы обеспечи­вают услугами здравоохранения миллионы людей, однако другие миллионы граждан ос­таются незащищенными с точки зрения ме­дицинского обслуживания.

Удовлетворение основных потребностей населения, включая и медицинское обслужи­вание, в бедных странах в значительной сте­пени зависит от степени социального равен­ства различных слоев населения. Их обеспечение поэтому во многом связано с про­дуктивностью, перераспределением ресурсов и наличием социальных служб. Основной за­дачей социального обеспечения там является переосмысление всей совокупности приори­тетов развития, которые должны сводиться к развитию людей, а не вещей. Поскольку основные потребности человека — пища, кров, одежда, здоровье, образование, то лю-

бые действия в социально-экономической сфере, не способствующие их удовлетворе­нию или даже препятствующие этому, иска­жают саму идею развития.

Заканчивая разговор о проблемах здраво­охранения в разных странах, следовало бы обратить внимание на такую важную их об­ласть, непосредственно связанную с социаль­ной работой, как состояние психо­терапевтических служб. Децентрализация и разобщенность характеризуют систему пси­хотерапии в США, которая является гетеро­генным смешением государственных и част­ных служб. В отличие от США, психотерапевтические службы Великобрита­нии имеют централизованное государствен­ное управление. В Швеции отмечена тенден­ция локализации этих служб. Принципы соматического лечения в условиях изоляции и сохранившиеся от колониальной эпохи ин­ституты составляют, как правило, основу психотерапии в большинстве стран "третьего мира". Так, психиатрия в Индии до сих пор практикуется изолированно от жизни обще­ства с применением устаревших моделей ле­чения. Состоятельные пациенты получают, конечно, психиатрическую помощь в совре­менных гуманных формах.

Что касается обеспечения гарантирован­ного дохода, то в этом отношении необходи­ма, как показывает сравнительный анализ международного опыта, реализация различ­ных социальных программ. Так, бедность, распределение доходов и безработица состав­ляют основную проблематику Международ­ной программы занятости (МПЗ), разрабо­танной МОТ. В проведенном в рамках МПЗ соответствующем анализе сравнивались додотационные и последотационные показа­тели бедности с точки зрения ее уровня и ко­личества бедных. С позиций целевой ориен­тации программы гарантированного дохода можно подразделить на две большие катего­рии: программы получения такого рода дохо­да на основе преимущественного самообеспе­чения семьи, а также путем реализации мер в области занятости населения и программы предоставления различных пособий на семью или детей. Эти два направления реализуются на принципах общего и выборочного подхода. В США примерами таких программ являются План помощи семье и Программа дотаций детям. Свыше 60 государств мира, включая большинство промышленно развитых стран Запада, предусматривают определенные формы дотаций на детей в качестве компо­нента общей системы социального обеспече­ния. Основные социальные дотации населе-

СОВЕТ ПО ОБРАЗОВАНИЮ СОЦ_ИАЛЬНЫХ РАБОТНИКОВ

146

нию в США обеспечиваются на основании Закона о социальном обеспечении.

В результате аналитического сравнения отдельных государств в рамках МПЗ было об­наружено выравнивание программ обеспече­ния гарантированного дохода в ц_елом ряде стран Запада, которые, как оказалось, ис­пользуют аналогичные базовые элементы программы, компенсацию за производствен­ные увечья, социальную защиту престаре­лым, инвалидам и вдовам, помощь _в погаше­нии счетов за медицинское обслу_{Живание>} пособия по безработице и, часто, помощь многодетным семьям.

При определении сходства и различий в разных странах с точки зрения рещ_ения про­блем социального развития особую значи­мость представляют два параметра; свобода и угнетение. Свобода означает освобождение человека, а угнетение предполагает дегума­низацию как результат расизма, нер_{авенств}а и социальной несправедливости, у у_ченых сложилось мнение, что проявление сходства и различий между государствами происходит на фоне таких переменных величин, как де­мографические условия, модели социокуль­турного проживания, политико-экономиче­ские системы и национальные идео_Логии, у большинства государств—членов ООН суще­ствуют различия концепций социального обеспечения, моделей социального вмеша­тельства, распределения ресурсов и геополи-тико-культурной ориентации. Каждой стра­не присуща национальная уникальность.

Существенное ослабление социального неравенства потребует от каждого из граждан внутри собственного государства и о_{т иих же>} как граждан мирового сообщества, _{взять н}а себя личную ответственность за участие в эф­фективных акциях, направленных на приве­дение в соответствие социального обеспече­ния на национальном, региональном и глобальном уровнях. Международное соци­альное обеспечение является морал_Ьным эк­вивалентом успеха и прогресса. Все государ­ства стремятся к достижению успехов в этой сфере, прибегая к различным стр_{атегиям}. Обязанность развитого государства состоит в том, чтобы способствовать достижению этой цели.