Исторический обзор

Между 1880 и 1930 гт. крайности и воз­можности быстро развивающегося в Соеди­ненных Штатах капитализма ускорили образование двух основных форм благотвори­тельных организаций, занимающихся пла­нированием и сбором средств: местных сове­тов социальных агентств и местных финансовых объединений. Планирующие советы появились в результате усилий, про­явленных лидерами Благотворительного об­щества, для координации деятельности быст­ро распространяющихся благотворительных групп частной инициативы и распределения пожертвований и предлагаемого обслужива­ния. Финансовые объединения возникли в результате совместных усилий ведущих биз­несменов и исполнительных лиц благотвори­тельных агентств.

В 20-х годах советы быстро развивались в наиболее крупных городах и во многих не­больших общинах, аналогичный процесс шел в движении по организации объединений.

Обычно советы организовывались по непос­редственным сферам деятельности, таким, как семейное обеспечение, в том числе и де­тей, здравоохранение, отдых (У. Макмил-лен, 1945; Р. Омсби, 1961; Дж. Тропмен, 1971). Эффективность совета как планирую­щего органа заключается в его составе из представителей общин и рациональном раз­решении возникающих проблем. Однако раз­нородность его состава и отсутствие контроля за размещением денежных средств ослабля­ют позиции совета, привязывая его к процес­су долгосрочного планирования без полномо­чий по претворению в жизнь собственных решений (Ф. Лумис, 1945). Многие советы присоединились к финансовой структуре объединений, чтобы обеспечить эффектив­ность действий и избежать повторов в плани­ровании.

Подобно планирующим советам и Благо­творительному обществу, финансовые объе­динения также представляли собой одно из направлений по рационализации условий жизни и социального обслуживания. Основ­ная стратегия по сбору средств, которая при­меняется и поныне, основывалась на пожерт­вованиях состоятельных общинных лидеров и на деятельности многочисленных добро­вольцев, чей ежегодный призыв к сбору средств доходил до каждого рабочего. Соци­альное планирование осуществлялось благо­даря ежегодному размещению средств в аген­тствах, ставших членами объединения, при контроле со стороны граждан. В крупных об­щинах усилиями добровольцев по планиро­ванию и сбору средств руководят квалифици­рованные работники объединения.

Финансовые объединения постепенно из­менили формы своей деятельности в области благотворительности, переходя от малого ко­личества крупных жертвователей к огромно­му количеству мелких и централизовав рынок собираемых средств для благотвори­тельных обслуживающих организаций. Бла­годаря эффективности этого подхода агентст­ва, являющиеся членами объединения, получили постоянную и стабильную основу для своей деятельности.

"Великая депрессия" 30-х годов внесла изменения в планирование и сбор средств в добровольческом секторе. Этот экономиче­ский спад усугубил кризис национальной экономики и болезненную нехватку государ­ственных средств и добровольных пожертво­ваний, предназначенных для облегчения со­здавшегося положения, а также усложнил их распределение. Энергичная деятельность по планированию, проводимая администрацией

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ДОБРОВОЛЬЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

240

Т. Рузвельта на всех направлениях, оттесни­ла сектор добровольной благотворительности с занимаемого им центрального положения социального планирования в общинах. Соци­альная защита стала в основном обязанно­стью государства. Когда с победой антигитле­ровской коалиции во второй мировой войне в США установилась эра экономического про­цветания 50-х годов, финансовые объедине­ния и советы по планированию вновь обрели прочное положение в делах местных общин. Нежелание администрации Д. Эйзенхауэра (1953—1961) укрепить роль федерального правительства на арене социального обеспе­чения и ее вера в частные предприятия и действия добровольцев по удовлетворению социальных потребностей способствовали расширению планирования социального об­служивания в добровольческом секторе.

Социальное планирование этого периода в значительной мере увязывалось с решения­ми финансовых объединений о размещении средств. Исследование, проведенное в 1949 г. по 139 советам по планированию, показало, что только 33,8 % из них организационно не­зависимы от общинных фондов и почти все они в той или иной форме участвовали в дея­тельности этих фондов по размещению средств. Другими словами, большая часть ра­боты советов по социальному планированию сводилась к размещению средств местных финансовых объединений в относительно не­большом количестве добровольных социаль­ных агентств местной общины. И тем не менее в течение 50-х годов многие советы решились на более широкую сферу деятельности и пла­нирования в таких областях, как жилье, обслуживание пожилых людей и потребно­сти благосостояния штата (А. Данхем, 1958; Дж. Тропмен, 1971).

60-е и 70-е годы

Инициативы, проявленные в области внутренней политики администрациями Дж. Кеннеди и Л. Джонсона (1961—1969), и размах социального движения в 60-е годы по­трясли до основания систему планирования в добровольческом секторе. Поддерживаемое либеральным конгрессом, федеральное пра­вительство резко увеличило затраты на соци­альное обеспечение и повысило свою роль в социальной политике и планировании.

Одновременно с увеличением объема вы­деляемых средств правительственное плани­рование затронуло широкий круг функцио­нальных областей социальной работы — государственное социальное обеспечение, медицинскую помощь, правонарушения сре-

ди несовершеннолетних, нищету, психиче­ское здоровье, занятость, образование, жи­лищное строительство и городское развитие, развитие сельских районов, гражданские права и др.

По сравнению с предприимчивым госу­дарственным сектором и активным социаль­ным движением добровольческий сектор вы­глядел консервативным, инертным и далеким от потребностей населения. Был создан но­вый плюралистический тип планирования с альтернативными центрами планирования по различным специфическим проблемным областям и открытой конкуренцией за дефи­цитные ресурсы и за право на государствен­ное внимание. По мере того как правда об ужасающей бедности "другой Америки" про­никала в национальное сознание, настоя­тельная необходимость экономического и политического перераспределения рассеяла миф об интегрированном обществе и убеж­денность в том, что добровольческий сектор действительно в состоянии решать проблемы. В то же самое время стал приобретать попу­лярность более современный системный под­ход к планированию, например Программа образцовых городов (Model Cities Program). Создавались региональные органы планиро­вания. Федеральными министерствами была принята единая система программирования, планирования и составления бюджета.

Появились сомнения в эффективности добровольческого сектора планирования и организаций по сбору благотворительных по­жертвований, выдвигались требования де­мократизировать их структуры управления, состав персонала, решения по размещению средств и изыскать способы быстро реагиро­вать на неотложные нужды общины (С. Ве-нокур, 1975). С начала 70-х годов местные организации "Общего пути" стали проводить предварительное изучение планирования, набрали штаты служащих, ввели должности в советах для представителей меньшинств и женщин и приняли в свои ряды небольшое количество новых агентств (С. Венокур, 1976). Некоторые советы по здравоохране­нию и социальному обеспечению модернизи­ровались по образцу консультирующих част­ных фирм, заключающих контракты на специальные проекты. Подобная структура предоставила им возможность рациональнее использовать приток правительственных средств и более эффективно реагировать на текущие потребности планирования.

Статья XX Закона о социальном страхо­вании (1975) обеспечивала федеральные средства штатам для расширившейся сферы

241

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ДОБРОВОЛЬЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

социального обслуживания, в особенности поощрялось заключение финансовых согла­шений о покупке услуг. Одним из побочных следствий заключения контрактов о покупке услуг между федеральными органами и шта­тами было существенное сокращение про­цента общих бюджетных средств, выделяе­мых МООП для агентств — членов движения. Это изменение совпало с направленностью "Общего пути" Америки на программное со­ставление бюджета и выделение средств прежде всего собственно программам и обслу­живанию, а не самим агентствам, что явля­лось более гибким подходом к планированию и размещению средств в общинном обслужи­вании. В 70-е годы увеличилась потребность в денежных средствах и гибкой системе их размещения в результате экономического спада. При президенте Р. Никсоне началась политика "Нового федерализма".