249 Социальное планирование и организация в местных общинах

больше убеждались в том, что социальное планирование и организация общин, по су­ществу, ориентированы на истеблишмент.

В те десятилетия возникло несколько но­вых эмпирических моделей планирования и организации общин. В их числе были деталь­ные модели планирования, которые поддер­жал Комитет по детской преступности при президенте, и проекты "серых зон" Фонда Форда и др. (П. Маррис и М. Рейн, 1967). Во многих из этих моделей предполагалось уча­стие работников городского планирования, общинной организации и сотрудников агентств по социальному обеспечению в тес­ном сотрудничестве с заинтересованными группами граждан.

В конце 60-х и начале 70-х годов центр внимания в программах по социальному пла­нированию и организации общин сместился. В свое время, в период борьбы с нищетой, массовое участие рассматривалось как само­стоятельная ценность. В соответствии же с законодательством, учредившим в 1966 г. Программу образцовых городов, необходимо было добиваться сближения широких масс с выбранным политическим руководством. По этому же законодательству местный способ внедрения программ должен был устанавли­ваться местными органами управления горо­да или графства. Поскольку Программа об­разцовых городов задумывалась в духе программ действия общин, различие в узако­ненных целях этих программ сделало их сла­босовместимыми. К 1970 г. основные полно­мочия и средства для планирования переместились из кварталов и организаций жителей к руководству городов (Н. Гилберт, А. Розенкранц и Г. Спехт, 1973).

Программа образцовых городов была пер­вой попыткой перераспределить власть с фе­дерального на местный уровень управления и централизовать ее на местном уровне. В этом отношении она была предвестницей рас­пределения федерального дохода. Функции распределения дохода и программы субсиди­рования жилых кварталов, переданные на местный уровень, вынудили правительства штатов и органы городского управления при­нять на себя основную ответственность за со­блюдение очередности при распределении федеральных субсидий с учетом конкурен­ции, потребностей и интересов. Эта ответст­венность требует гораздо большей компетен­тности в планировании на местном уровне, чем существующая ныне в большинстве мест. На то, какую форму приняла практика соци­ального планирования и организации общин в 80-х и 90-х годах, существенное влияние

оказал возросший уровень компетентности местного руководства в планировании.

От внедрения к нормированию: 1970—1985 гг. В период между 1960 и 1980 гг. практика социального планирования и организации общин основывалась на по­сылке о росте. И действительно, за данный период государственные расходы на програм­мы социального обеспечения ощутимо воз­росли. Социальные работники по планирова­нию и организации общин были заняты привлечением граждан к совместному реше­нию проблем и оценке потребностей неиму­щих групп населения и неблагополучных районов. При наличии постоянно растущих средств конкурирующие группы по интере­сам, которые были привлечены к планирова­нию для нуждающихся, могли договаривать­ся и находить компромисс с любым, кто бы ни выходил на первые позиции в распределении фондов социального обеспечения. К середине 70-х годов заметно ослабло внимание обще­ственности и профессионалов к социальной работе и организации общин на низовом уровне. Безусловно, после окончания войны во Вьетнаме и уменьшения масштабов сту­денческих волнений активность пропаганди­стов социальной работы значительно понизи­лась. Однако участие широких масс в социальной работе не уменьшилось, оно лишь переместило свое внимание с второсте­пенных вопросов на принципиальные. Коро­че говоря, в промежутке между движением за гражданские права в начале 60-х годов и про­граммами распределения дохода в 70-х годах государственные агентства стали главной опорой обывателей и поддерживали участие потребителей в общинном планировании и принятии агентствами решений по програм­мам (Г. Спехт, 1978). Это нашло отражение в различных положениях социального зако­нодательства, которое обосновывало право граждан участвовать в планировании и внед­рении программ. Юридически это вырази­лось в ряде законов и поправок 1979 и 1975 гг., в том числе в Законе о социальном страховании. Законодательные акты еще не означают, что правительство действительно поощряет участие граждан или что проделан­ная работа ориентируется на цели, установ­ленные законом. Во всяком случае, механиз­мы, обеспечивающие участие граждан, не получали ни последовательной и долговре­менной поддержки, ни достаточных средств, необходимых для эффективной работы этих механизмов. Такое положение еще раз на­глядно показало, что государственный патер­нализм в отношении движений за социаль-

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ 250

ные реформы неизбежно ведет к их бюрокра­тизации и выхолащиванию. Законодательно одобренные программы 70-х годов придавали первостепенное значение участию граждан в разработке и реализации таких программ, ко­торые обеспечивали бы услуги для пожилых людей, улучшение психического здоровья об­щины, образования, жилищного строитель­ства и медицинского обслуживания. В этих условиях на передний план вышли три отли­чительные особенности практической дея­тельности по организации общин: 1) внима­ние к четко установленным функциональным областям (например, к проблемам старения); 2) забота о связях с государственными под­разделениями и 3) упор на техническую сто­рону практической работы.

Внимание к функциональным областям стало важно по той причине, что законода­тельство — в частности, специальные про­граммы по распределению дохода — сосредо­точилось на проблемах определенных групп населения. Забота о связях с государственны­ми подразделениями возросла из-за право­вых и политических трудностей, которые возникали при взаимодействии многих госу­дарственных и добровольческих агентств, за­нимающихся внедрением программ. Техни­ческие аспекты внедрения стали важны, поскольку разработанные программы соци­ального обслуживания были весьма крупны­ми по количеству денежных средств, разме­рам организаций, были рассчитаны на большое число социальных работников и клиентов. Зачастую внедрение программ сильно отставало от графика, и агентства по социальному обеспечению вынуждены были задерживать запланированное внедрение но­вых социальных инициатив. Указанное сме­щение интересов в 70-е годы сопровождалось выходом в свет литературы, посвященной проблемам внедрения программ (Э. Бардач, 1977; Дж. ПрессманиА. Вилдавски, 1984).

В 80-е годы многие западные демократии отступили от идеи "государства всеобщего благосостояния", выдвинутой в середине сто­летия. Возможно, эта идея всего лишь конк­ретизируется или переосмысливается, одна­ко она сейчас никак не проявляется в таких странах, как США, Великобритания, Герма­ния, Нидерланды и Австрия. Видимо, в связи с этим в указанных странах пошли на реорга­низацию, а вернее, на сокращение социаль­ного обеспечения.

Через призму 80-х годов будущее соци­ального планирования и организации общин видится неясно. В общих чертах рейгановская администрация возложила на правительства

штатов вопросы планирования и разработки программ социального обслуживания. Мно­гие программы были сведены к дотациям для штатов. Федеральное законодательство явно уклоняется от бремени общих для штатов и федерального правительства расходов, от об­суждения содержания программ, от забот о стандартах практической деятельности. На­ряду с уменьшением дотаций произошли большие сокращения федеральной финансо­вой поддержки социального обслуживания.

Так как расходы на социальное обслужи­вание снизились, посылка о росте социаль­ной работы, которая так сильно влияла в 60— 70-е годы на развитие методологии и интеллектуальный кругозор социального планирования, в 80-е годы уже не может быть путеводной звездой для социального плани­рования. Снижение поддержки сферы соци­ального обеспечения потребовало, чтобы ра­ботники социального планирования уделяли больше внимания нормированию, анализу затрат и выгод и другим способам наилучшего использования скудных ресурсов. До некото­рой степени социальное планирование всегда включало какую-то форму нормирования, например распределение ограниченных средств для более полного удовлетворения со­циальных потребностей. Однако в периоды роста необходимость тщательно продумывать и строго соблюдать методы нормирования не столь насущна. Во время же финансовых со­кращений работники планирования начина­ют проявлять повышенный интерес к норми­рованию услуг. Хотя исследований в данной области немного, несколько значительных работ внесли полезный вклад в понимание процессов нормирования (К. Джадж, 1978; Э. Скрайвенс, 1979). Было выдвинуто пред­положение, что, столкнувшись с уменьшени­ем средств, практические работники будут вынуждены принять на вооружение более ра­циональный и менее расточительный подход к социальному планированию. Однако, как указывает Г. Гленнестер (1980), различные интересы порождают разные образы мышле­ния в области социального планирования. Ре­зультатом новой финансовой политики в со­циальном обеспечении может стать не больший рационализм в использовании скуд­ных средств, а возросшая конфликтность сре­ди групп, преследующих свои интересы.