233 Социальное планирование в государственном секторе

World. • Morris P., ReinМ. (1967). Dilemmas of Social Reform. N. Y.: Atherton Press. • Ranney D. (1969). Planning and Politics in the Metropolis. Columbus, Ohio: Charles E. Merrill Publishing Co. • Simon H. (1957). Administrative Behavior. N. Y.: Free Press. • Taylor F. (1947). Scientific Management. N. Y.: Harper & Bros. • Weber M. (1926). Economy and Society. L.: Bedminster Press. • Zweig F., Morris R. (1966). The Social Planning Design Guide: Process and Proposal.— Social Work, 11(2),

СОЦИАЛЬНОЕ

ПЛАНИРОВАНИЕ

В ГОСУДАРСТВЕННОМ

СЕКТОРЕ

Социальное планирование в государст­венном секторе может рассматриваться как планирование систематического приложе­ния правительственной власти и применения ресурсов с целью конструктивных социаль­ных изменений. Оно можеттакже рассматри­ваться как применение технических про­цедур планирования для управления социальными программами под правительст­венным руководством. Таким образом, соци­альное планирование включает в себя два разных концептуальных подхода. Норматив­ный смысл социального планирования за­ключается в организации социальной поли­тики и в приведении социального порядка в соответствие с определенными социальными ценностями. Социальный порядок может рассматриваться как запланированное соци­альное изменение, т. е. является аспектом со­циальной реформы. Второй подход имеет в основном техническое значение; он заключа­ется в создании процедур для умелого, эф­фективного и справедливого использования ресурсов при претворении социальных про­грамм в жизнь.

Одним из первых поборников социально­го планирования был Лестер Уорд. В своей работе "Динамическая социология" (1883) Уорд настаивал на применении рациональ­ного анализа и технологических новшеств для разрешения социальных проблем. На рубеже

столетия произошел быстрый рост городов, что предоставило возможность для претворе­ния идей социального планирования. Эра планирования городов, вдохновлявшаяся идеей "прекрасного города", имела своим ре­зультатом создание таких монументальных проектов, как парковая система озер в Чика­го, Центральный парк в Нью-Йорке и парко­вая система в Бостоне. Эти парковые системы и сооружения на открытом воздухе были раз­работаны архитекторами — специалистами по ландшафту и выполнены совместными усилиями местного руководства и деловых людей, в частности, для того, чтобы облегчить людям проживание в перенаселенных тру­щобах центральных городов. В 1907— 1908 гг. в г. Питтсбу pre при поддержке Фонда Рассела Сэйджа было проведено первое все­стороннее исследование социальных условий индустриального города.

До 30-х годов развитие социального пла­нирования сдерживали два фактора. Многие гражданские общественные деятели и соци­альные реформаторы времен Прогрессивной Эры не доверяли местным и государственным властям, где господствовали продажные дол­жностные лица вместе с неразборчивыми в средствах предпринимателями. Кроме того, понятие государственного планирования отождествлялось с теориями Карла Маркса и с централизованным руководством, осущест­влявшимися в советском обществе коммуни­стической партией.

События 30-х годов возродили интерес к идее государственного социального планиро­вания. В "мозговой трест" президента Т. Руз­вельта входили сторонники применения го­сударством экономического и социального планирования для разрешения возникших в результате депрессии проблем и построения лучшего общества. Наиболее значительной федеральной инициативой было создание Национального совета по планированию и развитию, действовавшего в 1933—1944 гг. И хотя в центре внимания совета находилась главным образом проблема ресурсов, он про­водил также исследования по оказанию по­мощи нуждающимся, приросту населения, городским условиям жизни, местному и реги­ональному планированию.

К концу 30-х годов от идеи всестороннего национального, социального и экономиче­ского планирования в основном отказались. Годы войны принесли с собой высокоразви­тую национальную систему технически ориентированного промышленного планиро­вания, направленного на выпуск военной продукции.

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

234

И хотя в систему входили такие социаль­ные элементы, как дневное обеспечение заня­тых в военной промышленности рабочих, в конце войны она была быстро расформирова­на. С 40-х годов социальное планирование под правительственным руководством каса­лось в основном необходимого обслуживания некоторых районов или определенных разра­боток на местном уровне или на уровне штата. Послевоенный период также ознаменовался нарастающим расхождением между анали­зом социальной политики, касающимся прежде всего законодательных вопросов на федеральном уровне, и социальным плани­рованием в государственном секторе, разре­шающим бюджетные и программные вопро­сы как на государственном, так и на местном уровне.

60—80-е годы

Начало 60-х годов возродило интерес к государственному планированию и к госу­дарственным инициативам по решению социальных проблем. При президенте Дж. Кеннеди определенная часть федераль­ного планирования и программных инициа­тив касалась специального обслуживания ря­да районов и социальных проблем местных общин. На многие из этих проблем оказало влияние планирование, проводимое в связи с проектами Фонда Форда по мобилизации мо­лодежи в г. Нью-Йорке и в отношении "серых районов". Президентская комиссия по право­нарушениям среди несовершеннолетних и преступлениям среди молодежи, возглавляе­мая генеральным прокурором Робертом Кен­неди, утвердила Положение о выделении плановых субсидий местным общинам для использования их в процессе реализации все­сторонних программных предложений, раз­решающих молодежные проблемы и связан­ные с ними вопросы расовой дискриминации и нищеты. Эти предложения, рассчитанные прежде всего на крупные города, перед при­нятием решения о выделении федеральной финансовой помощи рассматривались феде­ральной комиссией технических экспертов. Подобные ссуды на планирование и процеду­ры федерального обсуждения предназнача­лись для Программы образцовых городов и Программы новых общин. Для проведения социального и экономического планирования в экономически отсталых регионах были уч­реждены региональные комиссии под совме­стным руководством заинтересованных пра­вительств штатов.

В 50-х годы при президенте Д. Эйзенхау­эре проводилось национальное исследование

по проблемам психического здоровья. Это ис­следование и аналогичное исследование про­блем умственной отсталости заложили в сере­дине 60-х годов основу для выделения каждому штату федеральных средств, пред­назначенных на программы по планирова­нию. Эти государственные программы, со­зданные при участии назначенных государством планирующих комиссий, дол­жны были удовлетворить потребности, воз­никающие в связи с проблемами психическо­го здоровья и, умственной отсталости. Сходный процесс предшествовал принятому в 1965 г. Закону о положении престарелых американцев, который привел к участию го­сударственных комиссий по проблемам ста­рения в планировании обслуживания пожи­лых людей. Федеральное руководство предоставило штатам возможность учредить государственные и местные организации, за­нимающиеся планированием для местных здравоохранительных служб, и выделило на это денежные средства. Однако эти организа­ции выполняли прежде всего консультатив­ные функции.

Положение о социальных действиях в территориальных общинах, содержащееся в Законе 1964 г. о равных экономических воз­можностях, подключало местные агентства, действующие в общине, к планированию действий, направленных на преодоление ни­щеты. Однако быстрый темп программных разработок в 1964—1966 гг. вынудил мест­ные планирующие органы заниматься преж­де всего обоснованием предложений по выде­лению денежных средств. Позиции, под которые выделялись федеральные средства, приобрели более важное значение, чем учет специфики местных общинных условий.

Многие федеральные программы 60-х го­дов, включая Программу социальных дейст­вий в территориальных общинах, предназна­чены прежде всего для центральных городов. Во многих из них произошло объединение планирования в сфере усовершенствования городов с планированием по программе гума­нитарного обслуживания. Между работника­ми, занятыми социальным планированием, и специалистами, занимающимися планиро­ванием городов, установилось сотрудничест­во, что нашло отражение в растущем интере­се последних к проблемам социального планирования. Хотя неправительственные советы по планированию благосостояния об­щин и другие добровольческие ассоциации, занимающиеся социальным обеспечением, часто вовлекались в местное социальное пла­нирование и планирование на уровне штата,

166 СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

большая часть работ выполнялась под руко­водством властей города или округа. На этом этапе часто происходили конфликты по пово­ду состава местных планирующих органов. Участие граждан, в частности жителей райо­нов с низким доходом или представителей эт­нических меньшинств, в структуре государ­ственных планирующих органов часто превращалось в основной предмет спора, вовлекающего как представителей официальной власти, так и местное руководство.

70-е годы внесли изменения в модель со­циального планирования под управлением государства. Во многих программных служ­бах Министерства здравоохранения и соци­ального обеспечения были учреждены специ­ализированные планирующие организации. Аналогичные организации учреждались гу­бернаторами и социальными агентствами штатов. Многие федеральные разработки, возникшие в 60-е годы, превратились в дей­ствующие программы с постоянным феде­ральным финансированием. Государствен­ные или местные учреждения должны были составлять ежегодные программы действий, которые служили основанием для продолже­ния финансирования со стороны федераль­ных властей. Эти документы представляли собой скорее обоснование программ и отобра­жение возникающих в них изменений и не являлись результатом всестороннего развива­ющегося процесса планирования. Очень час­то они оформлялись на таком уровне, кото­рый требовался лишь для получения средств.

В начале 70-х годов несколько программ по федеральному жилищному строительству и городскому развитию, включая программы городского обновления и образцовых городов, были объединены в единую Программу суб­сидий на развитие общин, а требование феде­рального утверждения детальных планов по каждому проекту было отменено.

В 1974 г. была введена в действие статья XX Закона о социальном обеспечении. Она включала требование по участию обществен­ности, совместно с административными уч­реждениями, в разработке ежегодных пла­нов. Однако эти планы требовали еще и увязки с федеральными инструкциями, законодательством штата и федеральным финансированием.

В целях установления контроля за расту­щими расходами по здравоохранению Зако­ном о планировании и развитии матери­альной базы здравоохранения 1974 г. обеспечивалось выделение федеральных средств на деятельность государственных и местных агентств системы здравоохранения.

Эти агентства обладали широкими возмож­ностями планирования в области здравоохра­нения, и на них возлагалась ответственность за проверку всех предложений по вводу но­вых госпитальных мест и других капиталь­ных расходов, а также за распространение разнообразных обслуживающих программ в области здравоохранения.

В начале 70-х годов федеральное прави­тельство финансировало также ряд экспери­ментальных исследований по социальной политике, имеющих отношение к новым ме­тодам жилищного строительства, а также по отношению населения к подоходному налогу.

В конце 70-х годов при президенте Дж. Картере Президентская комиссия по психическому здоровью провела общенацио­нальное исследование потребностей в обслу­живании душевнобольных. Это исследование способствовало принятию Закона о центрах психического здоровья в территориальных общинах 1980 г., обеспечившего постоянную федеральную помощь службам психического здоровья в общинах.

События 60 — 70-х годов продемонстри­ровали четыре различных подхода к социаль­ному планированию в государственном сек­торе: 1. Планомерные социальные изменения, предлагавшиеся научными работниками и профессионалами-практиками, которые со­знательно действовали в интересах таких из­менений и использовали в своей работе феде­ральные денежные средства и помощь федерального персонала на местах. 2. Планомерные социальные изменения, проведенные под воздействием граждан, в том числе при прямом участии граждан с низ­кими доходами и представителей этнических меньшинств, по выявлению условий, порож­дающих социальную проблему, конструиро­ванию социального вмешательства и контро­лю над социальными программами, использующими федеральные и местные го­сударственные средства. 3. Техническое изучение политики и про­граммных альтернатив специалистами науч­ных центров или частными консульти­рующими фирмами, использующими микроэкономические теории и сравнитель­ный анализ издержек и прибыли. 4. Ежегодное бюджетное и программное планирование, необходимое для управления программами гуманитарного обслуживания на государственном и местном уровнях. В это время все больше осознавалось зна­чение политических процессов п осуществле­нии запланированных рекомендаций, неза-

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

168

висимо от того, как они разрабатывались. Это нашло отражение в работах Э. Бэнфильда (1961), А. Альтшулера (1965), Р. Морриса и Р. Бинстока (1966).

70-е годы ознаменовались разнообразны­ми атаками на федеральные инициативы 60-х годов и на идею социального планирова­ния. Одновременно звучали обвинения в том, что федеральные программы неэффективны, что они управлялись элитой технократов, что идея наращивания реформ в этой области от­влекла внимание общественности от необхо­димости проведения коренных изменений в обществе и что федеральные программы при­вели к активизации революционных и под­рывных действий в местных общинах. Стре­мительное возрастание специализированных федеральных программ во всех областях на­шло отражение в разработке нескоординиро-ванных между собой федеральных инструк­ций и процедур контроля и усложнении административных структур как на феде­ральном, так и на местном уровне.

В начале 70-х годов власти многих штатов объединили агентства, занимающиеся вопро­сами государственного обеспечения, психи­ческого здоровья и умственно отсталых, и агентства государственного здравоохране­ния, превратив их в агентства по всесторонне­му гуманитарному обслуживанию, что долж­но было обеспечить скоординированный подход к планированию и финансовому уп­равлению на общегосударственном уровне (Д. Остин, 1978). И хотя в течение 70-х годов сохранялось выделение федеральных денеж­ных средств на важнейшие программы, глав­ным образом благодаря решениям конгресса, средства, предназначенные на инициативы по планированию, неуклонно сокращались.

Вслед за избранием президентом Рональ­да Рейгана в 1981 г. последовало преобразо­вание ряда важнейших федеральных про­грамм в блок субсидируемых программ. Это сопровождалось сокращением выделяемых федеральных средств и отказом от федераль­ных требований по подготовке ежегодных планов. Кроме того, федеральные требования по государственному участию в программах и политике планирования были занижены, фе­деральное финансирование для агентств сис­темы здравоохранения сокращено, а штатам была предоставлена возможность роспуска сети местных планирующих организаций в пользу единственного общегосударственного учреждения с резко ограниченными полно­мочиями. В 1980 г. было отменено законода­тельство, обеспечивающее общинным программам психического здоровья феде-

ральную поддержку. К 1984 г. социальные планирующие инициативы под государст­венным управлением были в основном огра­ничены уровнем штатов и местным уровнем, а сокращение источников поступлений как от налогов, так и от федеральных субсидий означало свертывание большей части дея­тельности по социальному планированию и исключение существенных позиций из пла­нов.

80-е годы принесли новый подход к пла­нированию во всех областях государственной жизни, а также во многих областях частной инициативы. Теоретический анализ и иссле­дования, касающиеся претворения в жизнь планируемых предложений, высветили глу­бокие несоответствия между планами и их осуществлением. Критический анализ неу­дач крупномасштабного планирования соци­альных изменений явился частью более об­щего критического подхода к идее всестороннего социального планирования на уровне федерального правительства даже с точки зрения чисто технического процесса, оценивающего будущее развитие и подготов­ку к нему. Этот анализ показал на решающую роль политических процессов, в частности та­ких, которые влекут за собой влияние на со­циальную работу со стороны организованных по интересам групп, определяющих как раз­работку обслуживающих программ, так и их действительное претворение, невзирая на со­держание формальных планов.

Среди доводов по критике концепции со­циального планирования на федеральном уровне приводилось утверждение, что высо­кая степень децентрализованных рыночных процессов в большей мере способствует адап­тации социальных институтов к социальным и экономическим изменениям, чем рацио­нальное планирование, привязанное к цент­рализованной правительственной власти. Ограниченный характер исследований, по­священных причинно-следственным связям между конкретным социальным вмешатель­ством и его последствиями, вносил свою долю скептицизма в отношении систематического, сориентированного на будущее планирова­ния.

Сторонники децентрализованных, ори­ентированных на рынок процессов адапта­ции тоже противостояли усилиям, направ­ленным на изменение основных социальных институтов при помощи запланированного вмешательства. Они утверждали, что суще­ствующее социальное и экономическое уст­ройство является в своей основе здоровым и что преднамеренные усилия по внесению

237

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

долгосрочных изменений завершаются круп­номасштабным социальным расколом и не­справедливым наказанием тех лиц, которые одобряли существующее устройство. "Без­опасная" помощь, оказываемая от случая к случаю лицам, страдающим в результате су­ществующего социального порядка, и соот­ветствующие поправки, вносимые в социаль­ные программы, считались более уместными, нежели усилия, направленные на создание более справедливого национального социаль­ного порядка при помощи социального пла­нирования.

Подобный подход пропагандирует также принятие решений по вопросам социальной политики не на федеральном, а на местном уровне или уровне штата. Этот "Новый феде­рализм" снимает отдельные политические вопросы с национальной повестки дня, потен­циально сокращает роль федеральных судов в разрешении вопросов социальной политики и допускает разнообразие принимаемых политических решений, отражающее разни­цу в соотношении политических сил в раз­личных частях Соединенных Штатов. Неко­торые сторонники подобной позиции считают также, что более уязвимыми для критики являются решения по налогам, при­нимаемые на местном уровне или уровне штата, и что децентрализованные решения приведут к общему сокращению правитель­ственных действий на всех общественных уровнях. Однако разработки, проводимые в середине 80-х годов на уровне штатов, на об­щей ситуации не отразились.