Существующая практика планирования

Избрание президентом Рональда Рейгана в 1980 г. на волне консервативной политиче­ской и экономической реформы внесло зна­чительные изменения в планирование и финансирование добровольческого сектора. Курс администрации Рейгана возложил тя­желое бремя на некоммерческий доброволь­ческий сектор, отвечающий за удовлетворе­ние социальных нужд. Он внес также изменения в национальные подходы к соци­альной политике, которой неуклонно при­держивались администрации демократов и республиканцев со времен "Нового курса" Т. Рузвельта ("от разрешения проблем — к бюджетным сокращениям") (Д. Боден и Дж. Палмер, 1984). Таким изменениям спо­собствовал постоянный рост федерального дефицита бюджета.

В 1985 финансовом году федеральные расходы на социальные программы были со­кращены почти на 9%, или на 38 млрд долл. Многие из этих сокращений привели к огра­ничению выплаты пособий и социального об­служивания для бедных, к исключению рабо­тающих бедных и стоящих на грани бедности людей из правительственных программ и, как следствие, к значительному росту числа людей, живущих ниже уровня бедности (Дж. Палмер и И. Соухилл, 1984).

Администрация Р. Рейгана была полно­стью уверена в том, что движение доброволь­цев и инициативы частного сектора достаточ­ны для удовлетворения национальных потребностей. Однако сокращение федераль­ных налогов и затрат на социальные нужды

неблагоприятно отразилось на добровольче­ском секторе. Низкие уровни налогов приве­ли к тому, что между 1981 и 1984 гг. было собрано благотворительных взносов на сумму в 10 млрд. долл., так как пришлось умень­шить скидки за благотворительность для на­логоплательщиков (Л. Саламон, 1984). Со­кращение внутренних расходов привело также к существенному ограничению денеж­ных средств благотворительных организа­ций, а потребность в социальном обслужива­нии возросла. Наиболее пострадали добровольческие социальные службы и об­щинные организационные агентства, зани­мающиеся бедными (Л. Саламон, 1983).Бу­дучи не в состоянии увеличить плату за обслуживание или ждать увеличения част­ных благотворительных взносов, эти агентст­ва были вынуждены сворачивать свою дея­тельность, чтобы свести концы с концами. Сокращение выделяемых денежных средств привело к ущемлению гражданских прав и к ответным мерам и нападкам на проводимую политику, что также увеличило потребность в средствах для многих добровольных групп защиты интересов различных слоев населе­ния.

Исповедуемая администрацией филосо­фия открытого рынка способствовала прито­ку коммерческих фирм в сферу социального обслуживания, которая ранее традиционно отводилась государственным и добровольче­ским некоммерческим организациям, а именно в такие области, как дневной уход, медицинский уход, здравоохранение, управ­ление тюрьмами, реабилитация наркоманов и злоупотребляющих алкоголем лиц, кон­сультирование по проблемам семьи. Управ­ление правосудия для несовершеннолетних и предупреждения правонарушений энергично способствовало обращению прибыльных ор­ганизаций за ссудами по Закону о судопроиз­водстве для несовершеннолетних и профи­лактике преступности. Если бы это продолжалось дальше, то подобная тенден­ция могла поставить под угрозу доступность крайне необходимых услуг для групп с низ­ким доходом, не представлявших собой пла­тежеспособный рынок.

В это время наблюдалось делегирование ответственности за социальные программы от федерального правительства к правительству штата, а затем — к местным властям. Это на­шло отражение в объединении 76 различных категорий субсидий, выделяемых штатам, в девять групп субсидий, которые выделялись в 1982 г. И хотя большие затраты со стороны местных властей позволяли возмещать эти со-

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ДОБРОВОЛЬЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

242

кращения, государственные пособия и обслу­живание в целом были сокращены, что яви­лось отступлением от прогрессивного движе­ния к национальному единообразию, а следовательно, к установлению равных для всех стандартов (Г. Петерсон, 1984).

Рост численности живущего за чертой бедности населения, положение которого усугублялось вследствие сокращения средств, выделяемых для добровольного об­служивания и адвокатских организаций, ве­роятнее всего, оказал воздействие на добро­вольческий сектор планирования и деятельность по сбору средств. Во-первых, он повлиял на развитие третичного сектора, занимающегося социальным обеспечением, т. е. сети добровольческих агентств, которые в чрезвычайных ситуациях оказывают такую помощь, как предоставление места для ноч­лега и еду без проверки нуждаемости для лиц, которые оказались не охваченными помощью со стороны государственного сектора. Во-вто­рых, он бросил вызов ведущему положению движения "Общего пути" по отношению к добровольческому обслуживанию и сбору средств.

Агентства третичного сектора четко по­требовали внимания со стороны традицион­ных органов планирования и сбора средств. Большинству крупных, расположенных в го­родах организаций "Общего пути" пришлось рассмотреть вопрос о размещении средств для обслуживания третичным сектором, что яви­лось шагом назад, к 20-м годам. И хотя аген­тства этого сектора не должны быть обяза­тельно включены в состав МООП, происходившие экономические изменения вынуждали МООП выделять средства на об­служивание в чрезвычайных ситуациях, предлагаемое этими агентствами.

К 1983 г. существовало 69 альтернатив­ных фондов по сравнению всего лишь с де­вятью, существовавшими в 1973 г. Возникли такие фонды, как "Объединенный призыв к сохранению здоровья", объединенные фонды чернокожих граждан, фонды "Социальные действия — государственные интересы", объ­единенные фонды работников искусств, на­циональные агентства по здравоохранению, женские фонды, международные обслужива­ющие агентства. Все эти фонды охотятся за благотворительными долларами, удерживая их из заработной платы на рабочих местах, что прежде было исключительным правом "Общего пути". В 1984 г. альтернативные фонды собрали со служащих путем удержа­ния су мм из заработной платы 53,7 млн долл., большую часть из них — в государственных

учреждениях. К1985 г., например, 29 штатов приступили к кампаниям по сбору средств среди служащих, что было значительно мас­штабнее кампаний середины 70-х годов. Ста­ли открывать свои двери и частные корпора­тивные предприятия.

Серьезное ограничение ресурсов в 80-е годы вынуждает учрежденные финансовые объединения пересмотреть методы планиро­вания. Даже когда независимые советы по планированию входили в большинстве горо­дов в структуру МООП, они должны были доказать свою способность осуществлять пла­нирование. Планирование, осуществляемое МООП, развивалось в трех направлениях: корпоративное стратегическое планирова­ние, программное планирование и разреше­ние проблем на общинном уровне. Планиро­вание, как правило, осуществляется в крупных городах для их долгосрочного разви­тия. С точки зрения методологии такое планирование требует систематического сбо­ра социально-демографических, социально-культурных, политико-экономических дан­ных (Б. Филлипс, 1985). Советы директоров агентств, осуществляющие планирование на высшем уровне, рассматривают влияние со­циально-демографических тенденций, изу­чают государственные и корпоративные политические решения, экономические из­менения, социальные явления, могущие по­влиять на способность оранизаций выпол­нять свою миссию. Если здесь возникают сложности, приводятся в действие внутрен­ние корпоративные механизмы, помогающие организации приспособиться к меняющемуся окружению.

Программное планирование включает ежегодное планирование и принятие реше­ний по размещению средств общины МООП или еврейских объединений в интересах агентств, являющихся их членами. Програм­мное планирование должно отвечать вновь возникающим потребностям. При осуществ­лении программного планирования разраба­тывается иерархия приоритетов на получе­ние выделяемых средств. Учитываются рациональное определение потребностей, возможности агентств по их удовлетворению и политические предпочтения.

Спорным моментом в программном пла­нировании по-прежнему остается размеще­ние средств для удовлетворения новых по­требностей. Исходя из опыта 60—70-х годов, все больше и больше организаций МООП от­кладывают часть своих ежегодных поступле­ний для того, чтобы на проектной основе субсидировать или финансировать меропри-

174

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ДОБРОВОЛЬЧЕСКОМ СЕКТОРЕ

ятия, осуществляемые агентствами. В то же время сейчас не акцентируется внимание на привлечении новых агентств. Это делается, чтобы приостановить рост финансовых обяза­тельств и, следовательно, избежать ограниче­ний в свободе действий при размещении со­бранных средств. И в агентствах МООП, и в еврейских объединениях выделение собран­ных в ходе кампаний средств на развитие но­вых направлений всегда создает напряжение между центром и его агентствами. Програм­мное планирование, таким образом, требует нахождения верного баланса между внутрен­ним и внешним давлением.

Разрешение проблем на общинном уров­не превращает общины в новую опору полно­ценного обслуживания, предоставляемого движением "Общий путь". Община сосредо­точивает собственные усилия на планирова­нии мер по решению важной проблемы или проблем. МООП выполняет в подобной ситу­ации функции катализатора, помощника и координатора, а не является центральным ор­ганом, распределяющим денежные средства и разрешающим проблему. Подобный подход подтверждает факт, что ни одна из организа­ций не обладает достаточными ресурсами и соответствующим штатом экспертов для раз­решения возникающих в общине проблем и что централизация не всегда желательна. Именно поэтому "Общий путь" стал обращать внимание на важность совместных усилий или партнерства между государственными и частными организациями и лидерами. "Об­щий путь" видит в данном случае свою роль не только в традиционной деятельности по сбору и размещению средств, но еще и в том, чтобы повысить сознательность членов общи­ны, свести людей вместе, способствовать раз­работке программ обслуживания и оказывать влияние на решения, принимаемые в отноше­нии здравоохранения и гуманитарного обслу­живания.

Новые направления в секторе доброволь­ческого планирования и затрагиваемые им вопросы отражают в значительной мере поли­тические и экономические изменения 80-х годов, имеющие далеко идущие последствия. Хотя и существуют значительные различия в размерах и возможностях организаций со­временного добровольческого сектора, не бу­дет выглядеть чрезмерно смелым предполо­жение, что если федеральное правительство стало проводить политику по отказу от соци­ального контракта, заключенного во времена "Нового курса", то такая политика вынуждает добровольческий сектор вновь взять на себя роль, которую он исполнял до 30-х годов, ког-

9—5382

да он отвечал за разрешение проблем общин и обеспечение обслуживания в случаях край­ней необходимости. По иронии судьбы ре­зультаты, которые принесет существующая практика планирования, будут зависеть от того, в какой мере совместное разрешение проблем и создание коалиции в добровольче­ском секторе повлияют на сегодняшнее виде­ние будущего социального планирования.

Стэнли Венокур

См. также: Добровольцы; Добровольческие агентства; Социальное планирование; Социальное планирование в государст­венном секторе; Социальное планирова­ние и организация в местных общинах.

• Bawden D. L., Palmer J. L. (1984). Social Policy: Challenging the Welfare State. In: J. L. Palmer, I. V. Sawhill (Eds.). The Reagan Record (p. 177—215). Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Co. • Dunham A. (1958). Community Welfare Organization: Principles and Practice. N. Y.: Thomas Y. Crowell Co. • Loomis F. D. (1945). Concerning Councils. In: W. McMillen (Ed.). Community Organization for Social Welfare (p. 486—488). Chicago: University of Chicago Press. • McMillen W. (1945). Community Organization for Social Welfare. Chicago: University of Chicago Press. • Ormsby R. (1969). A Man of Vision: Francis H. McLean, 1869—1945. N. Y.: Family Service Association of America. • Palmer J. L., Sawhill I. V. (1984). Overview. In: J. L. Palmer, I. V. Sawhill (Eds.). The Reagan Record (p. 1—30). Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Co. • Peterson G. E. (1984). Federalism and the States: An Experiment in Decentralization. In: J. L. Palmer, I. V. Sawhill (Eds.). The Reagan Record. Cambridge, Mass.: Ballinger. • Phillips B. A. (1985). Designing Community Population Studies That Are Used: A Model for Decision-Making.— Journal of Jewish Communal Service, 61(4), 289—294. • Salamon L. M. (1983). Serving Community Needs: The Nonprofit Sector in an Era of Governmental Retrenchment. Wash., D. C: Urban Institute. • Salamon EM. (1984). Nonprofit Organizations: The Lost Opportunity. In: J. L. Palmer, I. V. Sawhill (Eds.). The Reagan Record. Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Co. • Tropman J. E. (1971). Community Welfare Councils. In: Encyclopedia of Social Work (16th ed., p. 150—156). N. Y.: National Association of Social Workers. • Wenocur S. (1975a). ihc Adaptability of Voluntary Organizations: External Pressures and United Way Organizations. - Policy and

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ 176

Politics, 3(4), 3—23. • Wenocur S. (1976). А Pluralistic Planning Model for United Way Organizations.— Social Service Review, 50(4), 586—600.

СОЦИАЛЬНОЕ

ПЛАНИРОВАНИЕ

И ОРГАНИЗАЦИЯ

В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ

Социальное планирование и организа­ция общины относятся к методам практиче­ской социальной работы, которые обычно оп­ределяются как методы решения проблемы. Социальный работник помогает действую­щей в общине социальной системе, состоя­щей из отдельных лиц, групп или организа­ций, решать социальные проблемы. Социальные проблемы включают в себя два главных взаимосвязанных компонента: 1) социополитические процессы в проблем­ной группе, в том числе подбор новых членов группы, работа с ними, а также развитие ор­ганизационных и межличностных связей между ними, направленное на объединение их усилий; 2) технические задачи: определе­ние проблемных областей, анализ причин, формулирование планов, выработка страте­гии мобилизации средств, необходимых для результативной деятельности.