Адаптационные процессы в социальной политике

Приход к власти республиканской адми­нистрации в 1980 г. сопровождался возрож­дением идей, которые всерьез не рассматри­вались с 20-х годов. Речь идет об уменьшении федеральных расходов на социальные про­граммы. Обоснования этой политики, судя по всему, вызвали благоприятную реакцию большинства избирателей либо потому, что они разделяли принципы новой политики, либо потому, что не смогли разглядеть суть за риторическими провозглашениями перемен и реформ.

Уточнение политики: 1975— 1985. Политика 1980—1985 гг. не разруши­ла основную структуру социальной помощи, а сузила ее цели и изменила средства их до­стижения. Если отсечь противоречивые дета­ли, то суть этой политики очень проста: рас­ходы федерального правительства не могут постоянно расти; федеральное правительство частично финансирует социальную сферу наряду с семьей, местными властями и пред­приятиями; приоритетное значение для фе­дерального финансирования имеют военные расходы и обеспечение экономического роста путем снижения налогов. Основная цель — создать более рационально устроенное обще­ство, где все будут делиться благами, источ­никами которых должны быть федеральные и местные власти и зажиточные граждане. При таком подходе социальное обеспечение оста­ется общенациональным делом, но доступ к нему и возможности его расширения ограни­ченны. Большинство других социальных по­требностей должны удовлетворять прежде всего семья, затем благотворительность, кор­порации и компании и совместно власти шта­тов и местные органы. Несмотря на деклара­ции о сокращении финансирования, расходы на социальные программы в целом продол­жали расти, хотя темпы роста замедлились. Однако реализация этих программ, предназ­наченных главным образом для бедных, была гораздо хуже, чем программ, обслуживаю­щих социальные потребности граждан вне за­висимости от их доходов.

Большая часть средств распределялась среди семей со средними доходами и бедней­ших слоев, не имеющих работы, но меньше средств досталось трудоспособным людям с низкими доходами или не имеющим постоян­ной работы. Число людей, получающих по­мощь в виде пособий для семей с детьми-иж­дивенцами, продовольственных талонов или пособий по инвалидности, уменьшилось, хотя материальное положение этих людей не

улучшилось. Ситуация усугубилась вследст­вие сокращения строительства дешевого жилья и ограничения возможностей для бед­ных получать медицинскую помощь. В ре­зультате доля населения, живущего у черты бедности или за этой чертой, менялась: сна­чала она сократилась с 22,4% в 1959 г. до 11% в 1976 г., а затем возросла к 1984 г. до 15%. Эта тенденция усилилась в связи с эко­номическим спадом 1980-1983 гг. и высоким уровнем безработицы, достигшим в тот пери­од 10%, хотя вскоре эта цифра вновь снизи­лась до 7 %.

С 1970 г. наблюдался медленный, но не­уклонный сдвиг в сторону уменьшения вы­плат наличными деньгами для обеспечения прожиточного минимума и увеличения вы­плат натурой, чему способствовало использо­вание продовольственных талонов вместо де­нежных пособий. В период между 1970 и 1980 гг. доля денежных выплат сократилась с 80,7 до 73,9% общего объема, тогда как объем выплат натурой увеличился с 19,3 до 26,1 %.

В то же время величина пособия по Про­грамме помощи семьям с зависимыми детьми составляла лишь половину суммы, необходи­мой для удовлетворения минимальных по­требностей семьи без каких-либо доходов. Семьи, имевшие хотя бы какой-нибудь доход, могли рассчитывать только на часть пособия.

В период между 1960 и 1982 г. действую­щая ставка налогообложения по линии феде­ральных, местных органов и органов власти штатов в отношении беднейших 10% населе­ния возросла с 16,8 до 21,9%, тогда как для наиболее богатых 10% населения она сокра­тилась с 30 до 25,3%. Это произошло в ре­зультате повышения налогов на социальное обеспечение, сокращения налогов на при­быль и негибкости системы налогов на недви­жимость. Изменения в социальной и налого­вой политике замедлили развитие системы социальной помощи.

Ответственность за финансирование про­грамм стала перемещаться с федерального правительства на правительства штатов и местные органы и в меньшей степени осуще­ствляться за счет частной благотворительно­сти. Учитывая сложность распределения средств на социальную сферу между 50 штатами, которое осуществляется бесчислен­ным множеством некоммерческих и ведомст­венных организаций и частных страховых компаний, трудно оценить способность всей системы адаптироваться к переменам без то­го, чтобы не пострадали различные категории населения, нуждающиеся в социальной по­мощи. Параллельно были предприняты по-

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

146

пытки "приватизировать" социальную сфе­ру — переложить больше обязанностей на ча­стные либо некоммерческие организации. Эта тенденция подразумевает движение вспять и отказ от всего, что было достигнуто за последние 50 лет. Благотворительные орга­низации, местные органы власти и частные компании частично восполнили нехватку средств, вызванную сокращением федераль­ного финансирования. Некоторые предприя­тия немного увеличили субсидии социаль­ным органам или создали дополнительные фонды для местных нужд, например для обес­печения летнего отдыха молодежи в городе или организации приютов и питания для без­домных. В 1960 г. все частные благотвори­тельные взносы составили 9,4 млрд долл., из которых только 1,4 млрд (около 10%) пошли на социальные программы. В 1981 г. эта циф­ра составила 53,6 млрд, из которых 4,7 млрд были направлены в социальную сферу — рост на 10%. Взносы религиозным организа­циям также могут частично идти на социаль­ные нужды. Но поскольку благотворитель­ные взносы лишь частично компенсировали сокращение федерального финансирования, они, естественно, не восполнили всех утрат.

Гораздо более важной является политика поощрения государственных организаций к заключению контрактов с частными агентст­вами по оказанию социальной помощи, фи­нансируемой из госбюджета, на тех же усло­виях, на которых ранее действовали некоммерческие организации. Утверждают, что частные агентства работают более эффек­тивно и обходятся дешевле, чем обществен­ные организации некоммерческого типа, во главе которых стоят, как правило, люди, не имеющие навыков управления.

Контрактная (или компенсационная) си­стема впервые возникла в ходе реализации программ социального обеспечения в 40-е го­ды. Она привела к созданию частных лечеб­ниц, которые оказывали помощь больным, не имеющим денег на больничное лечение. Да­лее она была опробована в 60-е годы для ока­зания у спугну ждающимся в некоторых круп­ных городах, например в Нью-Йорке, где частным агентствам компенсировали расхо­ды на социальную помощь молодежи и борь­бу с преступностью несовершеннолетних. К 1984 г. контрактная система стала широко использоваться в таких областях, как меди­цинский уход на дому, уход за престарелыми или инвалидами на дому, программы органи­зации досуга, проведение экспериментально­го обучения, транспортировка инвалидов, ор­ганизация служб питания, некоторых

детских служб. Существенно расширилась контрактная система в области здравоохране­ния, где около 10% всех больниц, осуществ­ляющих оперативную помощь, являются частными или же, выражаясь современным языком, принадлежащими инвестору. Поя­вилось много амбулаторных центров и хирур­гических клиник, также принадлежащих ин­весторам. Эти клиники являются сильными конкурентами больницам с оперативной по­мощью, некогда бывшим единственными в этой области. Объединения крупных больниц владеют десятками небольших больниц, кос­венно контролируют сотни частных клиник на основе акционирования, а также большое число агентств, оказывающих медицинские услуги на дому и помощь в ведении домашне­го хозяйства.

Больницы и агентства по оказанию услуг по уходу на дому расширяют сферы своего действия, укрупняются или разрабатывают новые стратегии для усиления своего влия­ния. Сейчас результаты трудно предсказать. Для выполнения некоторых функций эти принадлежащие инвесторам службы собира­ют средства, но, как показали результаты ря­да исследований, они демонстрируют боль­шую эффективность и энергичность в добывании компенсации из государственных источников, но отнюдь не в оказании услуг, если исходить из доступности и качества по­следних.

Ясно, что произойдет одно из двух: либо социальные органы и медицинские службы будут больше руководствоваться предприни­мательскими принципами, либо им придется уступить значительную часть своих функций коммерческим структурам. Тогда зажиточ­ные люди будут пользоваться услугами част­ных служб, а менее зажиточные прибегнут к помощи некоммерческих организаций. Но в этом случае, скорее всего, некоммерческие организации станут более дорогими, по­скольку им придется иметь дело со сложны­ми, г соответственно и более дорогостоящими медицинскими и социальными проблемами.

Тенденция к деинституциализа-ЦИИ. Программы для психически больных, умственно отсталых, инвалидов и несовер­шеннолетних правонарушителей имеют тен­денцию к деинституциализации, опираются на свои ресурсы и больше полагаются на мес­тную общественность, чем на государствен­ные учреждения. В некоторых случаях ре­зультаты оказались положительными, но коренных изменений в системе не произош­ло. Подобные программы осуществляются и в значительной степени финансируются за